推进依法行政是政府法制建设的基本主题
我国推进依法行政的基本经验
推进依法行政必须坚持宪法原则，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。依法行政，首先必须依宪行政，只有坚持宪法原则才能保证依法行政的正确政治方向。同时，推进依法行政，只有把来源于群众的实践并被实践证明是正确的党的路线方针政策，及时通过法定程序转化为国家意志，成为全社会一体遵循的行为准则并确保其全面正确实施，才能从制度上、法律上保证党的领导，保障人民当家作主的地位，才能实现三者的有机统一。
推进依法行政必须坚持以落实科学发展观为统领，把维护最广大人民的根本利益作为依法行政的出发点和落脚点。依法行政作为与社会进步相适应的制度文明，是落实科学发展观的关键环节。只有以科学发展观为指导，通过建立健全公正的法律制度，科学民主的决策机制，廉洁高效的行政管理和行政监督体制，方便快捷、成本低廉的防范和化解社会矛盾机制，推进依法行政，才能统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放等各项事业的协调发展，才能正确处理好当前利益与长远利益、局部利益与整体利益、经济发展与社会进步等各种复杂的关系，从法律制度上保证科学发展的各项要求的落实。依法行政的本质是政府按照体现党的主张和人民意志的法律法规行使权力、履行职责，为人民谋福利。推进依法行政只有坚持以人为本，把促进人的全面发展，反映人民群众的呼声和意愿，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本标准，才能得到人民群众的拥护和支持，才能取得实效。
推进依法行政必须把法治政府建设与服务型政府建设有机结合起来。党的十七大提出了建设服务型政府的目标。服务型政府着眼于社会发展，为人民谋求幸福生活，促进社会健康、稳定、持续发展与进步。法治政府着眼于治官、治权，保障公民各项权利的实现，确保行政权力的规范行使。二者相辅相成，相互渗透。全面推进依法行政、建设法治政府，必须与建设服务型政府有机结合起来。要更加注重发挥法律的引导功能，以引导和激励作为主导型机制。要更加注重发挥法律的评价功能，善于通过立法把建设服务型政府的软任务变成硬指标。要更加注重发挥法律的协调功能，在制度建设中兼顾各方利益，以温和、协商的方式在行政机关和行政管理相对人之间达成共识，力求实现国家利益、社会利益和个人利益的有机统一。要更加注重发挥法律的保障功能，既严格履行法定职责，维护公民合法权益，又规范行政权力的行使，防止权力滥用。
推进依法行政必须把推进依法行政与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合起来。依法行政既是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容，也是促进政府职能转变和行政管理体制改革的必要手段。在我国经济转轨和社会转型过程中，依法行政要在现有行政管理体制下逐步推进，与行政管理体制改革和政府职能转变相衔接，通过依法行政促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的方向转变。此外，还要为行政管理体制改革和政府职能转变提供足够的创新空间，保证行政管理体制改革和政府职能转变的逐步到位。
推进依法行政必须坚持科学立法、民主立法，坚持政府立法、行政执法和行政监督并重。推进依法行政，制度建设是前提。只有树立以人为本的科学立法理念，合理安排立法项目，建立立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的政府立法工作机制，提高政府立法工作的透明度和公众参与度，采取多种方式听取社会各方面的意见，才能不断提高制度建设质量，为依法行政打下良好的制度基础。同时，政府立法、行政执法和行政监督是依法行政的三个重要环节，应当坚持三者并重、整体推进。
推进依法行政必须不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。思想是行动的先导。只有不断加强对行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识的培育，增强其法律思维能力，才能使依法行政从理念转化为自觉行动，把依法行政贯穿于行政管理的全过程和各个环节，切实解决经济社会发展中的矛盾和问题。
推进依法行政、建设法治政府存在的一些不足
改革开放30年来，我国推进依法行政、建设法治政府工作取得了巨大成就。但必须承认，推进依法行政是一项具有长期性、复杂性的系统工程，在推进依法行政的过程中必然面临很多困难和问题，工作也必然会存在一些不足。
随着中国特色社会主义法律体系的基本形成，政府立法基本适应了改革开放和现代化建设的需要，但法律规范的科学性、针对性和可操作性还有待进一步增强。科学、民主、依法决策机制逐步健全，但严格依照法定权限、法定程序办事还需要着力推进。行政执法行为逐步规范，行政执法责任制逐步落实，但有法不依、执法不严、违法不究、执法扰民、执法损害人民群众利益的现象依然存在，规范行政执法的力度还有待进一步加强。行政监督逐步增强，但行政监督的制度和机制还需要进一步完善，对法规、规章和规范性文件的备案审查力度还需要进一步增强。各级行政机关工作人员，特别是领导干部的法律素质显著提高，全社会崇尚法治的氛围正在形成，公民守法、用法意识逐步增强，但各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的能力、水平和自觉性有待进一步提高，法律的权威在群众中尚未真正树立起来。政府法制机构的地位和作用明显提高，但政府法制机构作用的发挥仍然受到人员不足和自身素质、能力不够高的双重制约。
下一步推进依法行政的展望
党的十七大把“法治政府建设取得新成效”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一，对推进依法行政提出了新的更高要求。政府法制建设要以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续以贯彻落实《纲要》为主线，推动依法行政各项工作向纵深发展，加快建设法治政府进程。
进一步加强和改进政府立法工作。坚持以科学发展观为统领，突出政府立法重点，继续抓好改善民生、加强社会建设，节约能源资源、保护生态环境，全面深化改革开放、完善社会主义市场经济体制，促进经济社会又好又快发展等方面急需制定或者修订的法律和行政法规项目。着眼于完善中国特色社会主义法律体系，把法律法规的修改完善与制定工作摆在同等重要的位置。在继续抓好有关法律法规制定工作的同时，及时修改完善那些与形势发展不相适应的法律法规。建立健全科学民主立法的制度和机制，进一步增强政府立法工作的透明度和公众参与度。除依法不能公开的外，所有行政法规和规章草案都向社会公开征求意见。研究建立政府立法成本效益分析制度，实现政府立法效益最大化。推行行政法规、规章的后评估制度。
进一步转变政府职能、创新行政管理方式。按照政府调控、市场主导、企业创造经济增长的模式，继续重塑政府与市场、企业的关系，更多地以宏观、间接的方式管理经济，使政府管理经济的职能真正回归到经济调节、市场监管上来。加大行政审批制度改革力度，对不合法或者不合理的行政审批项目，及时予以取消、调整。严格行政许可的设定，切实防止违法设定行政许可，从源头上减少行政许可。对现行法律法规设定的行政许可，依法明确条件、简化程序、缩短期限，使行政许可的实施更好地做到规范、公开、便民。加强对行政许可法实施情况的监督检查，坚决纠正变相设定行政许可的行为。建立经常、规范、便捷的民意沟通渠道，保障群众对行政管理的参与权。
继续深化行政执法体制改革，完善行政执法程序，严格规范行政执法行为。合理界定不同执法部门之间的执法权限，做到一项事务或者相近事务由一个部门管理。继续推进相对集中行政处罚权工作、扩大相对集中行政处罚权的范围，探索开展相对集中行政许可权试点工作。减少行政执法层次，适当下移行政执法重心。健全执法部门间的协调配合机制，实现信息互通、资源共享。深入推行行政执法责任制，确保行政机关工作人员按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善行政执法程序，坚持公平、公正执法，把执法依据、执法权限、执法过程、执法结果等重要内容，告之于民、公之于众，防止暗箱操作和执法腐败。规范行政自由裁量权，加强对行政裁量行为的控制。
进一步强化政府层级监督。进一步加强法规、规章和规范性文件备案审查工作，健全公民、法人和其他组织提出审查建议的受理制度，实行规范性文件事前合法性审查制度。对违法的法规、规章和规范性文件，要坚决予以纠正。探索行政复议体制改革方案，整合地方政府特别是市县政府部门的复议机构，积极创造条件，争取在县级以上地方人民政府做到一级政府只设立一个复议机构，同时探索实行政府行政复议委员会制度。改进行政复议办案方式，综合运用和解、调解、听政等手段，发挥行政复议监督行政执法、化解行政争议、维护社会和谐稳定的作用。研究建立行政复议人员专业资格制度，切实解决一些基层政府行政复议能力偏低、人员不足的问题。加快推行行政问责制，明确行政问责的范围，规范行政问责的程序，强化行政责任。
大力提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念和能力。行政机关工作人员尤其是领导干部依法行政的观念和能力，在一定程度上决定着一个地区、一个部门依法行政的整体水平。应当进一步加强对行政机关工作人员特别是领导干部依法行政观念和能力的培育，提高其对贯彻落实《纲要》、推进依法行政重要性的认识，促进依法行政工作均衡发展。
全面推行依法行政考核和报告制度，加强市县基层政府法制机构和队伍建设。根据建设法治政府的目标和要求，把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量政府及其部门各项工作好坏的重要标准，科学设定考核指标，纳入各级行政机关及其工作人员的绩效考核指标体系，并把依法行政考核结果与奖励惩处和干部任免挂钩。建立依法行政情况报告制度，要求县级以上地方政府每年向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况，各级政府有关部门每年向本级政府报告本部门推进依法行政的进展情况。采取得力措施，加强市县基层政府法制机构和队伍建设，使其能够承担起政府和部门领导在依法行政方面的参谋、助手与法律顾问的重任。
(作者曹康泰为国务院法制办公室主任)
