据新华社电昨天闭幕的中共第十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，建议国务院将这个方案提交十二届全国人大一次会议审议。该方案以职能转变为核心。

全会强调，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

全会称，《国务院机构改革和职能转变方案》，贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。

全会指出，要深刻认识深化行政体制和政府机构改革的重要性和紧迫性，处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，切实提高政府管理科学化水平。

全会表示，要坚持以人为本、执政为民，在服务中实施管理，在管理中实现服务。要加强公务员队伍建设和政风建设，改进工作方式，转变工作作风，提高工作效率和服务水平，提高政府公信力和执行力。

解读

改革核心

政府职能转变是核心

“新一轮机构改革必将深化对市场经济条件下政府职能与权力运行的认识，从而呈现出与以往数轮改革不同的时代特点，”中央党校党建教研部副主任戴焰军说。

对比5年前的国务院机构改革方案，此次方案在题目中增加了“职能转变”四字。“以职能转变为核心”，二中全会公报在谈到这个方案时说。

中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯指出，行政体制改革是大范畴，包括机构调整，大部制改革等。机构改革主要是政府横向的结构优化，是各部门如何设置更科学合理。而政府有组成部门、直属机构、办事机构等，大部制指的是组成部门的改革，职能部门的改革。

中国行政体制改革研究会会长魏礼群说，转变政府职能是行政体制改革的核心，也是处理好政府与市场关系的关键。政府职能要实现三个转变，即推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

中国提出到2020年建立较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标。与之相比，现行的行政体制还有不小差距，包括政府职能转变不到位，对微观经济主体干预过多，政府结构不合理，职责关系不顺，行政效率有待提高。

五个减少

难点在打破部门壁垒

有评论认为，大部制改革，重点不在整合归并、加减计算，难点始终在于打破政府部门自身利益倾向，转变政府职能。

中国机构编制管理研究会执行副会长兼秘书长于宁曾表示，目前政府经济职能转变还不到位，社会职能转变刚刚起步，一些部门仍旧习惯以传统手段管理经济社会，导致定位不准、越位、缺位，“这些问题都有待新一轮大部制改革解决。”

《国务院机构改革和职能转变方案》，对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散作出重大部署，并提出要处理好三个关系：政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系。汪玉凯指出，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理的要求起到避免大部制改革中权力集中风险的作用。简政放权的实现对部门之间壁垒的消除起到作用。从而避免权力部门化，部门利益化。

改革步伐

大部制改革稳步推进

此前有消息称，大部制改革方案可能包括民政部扩大社会管理等方面的权责；食品安全监管部门整合，成立专门的市场秩序监管部门；铁道部与交通运输部有望整合；而此前广为流传的“大能源”、“大文化”等部门的改革，暂未列入改革重点。

对此，汪玉凯认为，大部制改革是个过程，需要稳步推进。因为机构改革说到底是权力的重新分配，组织不好会影响改革大局。逐步推进符合渐进式改革思路。当前民众对食品质量、交通拥堵等方面的格外关注，政府更有可能首先解决这些突出的问题。更多的整合需要逐步推进。

国家行政学院科研部主任许耀桐说，此次国务院进行大规模政府部门撤并的可能性不大。“应属微调，估计将涉及3至4个部门，从而将国务院组成部门从27个减至23、24个左右，”许耀桐说，“大部制不能操之过急，不能指望一步到位”。

对话

减少编制才是改革

郑永年中国问题研究专家、新加坡国立大学东亚研究所所长

行政层级调整空间大

记者：要开两会了，作为中国研究的资深专家，您最关注什么话题？

郑永年：大部制改革是我关注的一大重点。这些年大部制一直在做减法，但大部制是不可能一直减下去的，那不切实际。中国那么大，需要比较多的部门。一些部门微调一下，但这个空间已经比较有限。

记者：怎么改比较好？郑永年：我觉得行政层级的调整有很大空间。比如地级政府能不能撤销，五级政府能不能回到三级呢？横向的已经到顶了，而纵向的空间很大。更重要的还是大部制改革的实质。过去一个突出的问题是虽然在改革，人员却一直在增加。把原来几个办公室的人放在一起干活，这不叫改革。如果10个办公室解散了5个，人少了，那叫改革。

向社会分权才能缩编

记者：怎样才能减人？

郑永年：转变政府职能。就是要向社会分权。过去大部制改革比较有成效的时间，是伴随着向企业分权，很多部委取消了，如纺织工业部等都企业化了。大部制改革本意就是要建立规制性国家，政府负责制定规则，但是不插手太多，分权给社会，让社会去做。

记者：有一些事业单位要企业化？

郑永年：中国的事业单位仍有行政级别，架构也仍是类似政府部门。可以参考类似新加坡的法定机构的性质，未来的方向就是要向企业靠，这方面进展说实话并不大。另外，也需要公务员队伍更专业化。政治官员带领团队，但要尊重技术官僚或技术团队的角色，领导不能拍脑袋决策，或不懂装懂。跟中国希望达到的发展水平的经济体相比，缺的就是这个。

体制改革才能释放红利

记者：改革的方向在您看来明确吗？

郑永年：改革要做什么，现在给我的感觉是并不明确。改革就是最大的红利，发展也是红利，但要求发展，就必须还是改革。不谈改革，发展会成空谈。只谈发展而不谈改革也易导致GDP主义。实际上体制改革才是最重要的，也能释放红利。如不改革，一直积累下去，以后的政府可能陷入更加困难的境地。这很危险。