资料图：民众在查阅“红头文件”。 中新社发 陈立希 摄

　　 在行政管理中对社会发生效力的文件，85%是各级政府制定的规范性文件。这些被老百姓称为“红头文件”的文件，一方面在社会生活中扮演着“短平快”的管理角色，另一方面也因存在诸多问题，时常传出一些不太和谐之音。

　　 “文件是决策的载体，把好文件关，对我们基层政府来说就是把住了依法行政的源头，必须当作政府大事来抓。”黑龙江省望奎县县长顾百文的话，或许代表了越来越多基层官员的看法。

　　 国务院法制办有关人士称，两年多来，两千多个问题文件得以修改或废止，意味着不少基层政府监督规范性文件正在实现由“虚”到“实”的转变。

　　 一种趋势

　　 “红头文件”数量正在削减中

　　 北京市密云县。

　　 2001年，这个地方一个乡镇平均每年制发规范性文件约50件，县各部门每年制发60件。然而，到2006年底，这个县18个乡镇已经没有一个乡镇再制发对公民权利义务有影响的行政规范性文件，在县政府部门中，也只有少数几个部门发过文。

　　 “乡镇政府没有必要自行出台规范性文件，除非是涉及重大公共利益需要，那也最好以县政府的名义发布。”这是密云县镇长们的态度。

　　 阿拉善左旗，这个内蒙古最西部的旗，几年来，退回了有关苏木(乡镇)和旗直各部门提交报审的规范性文件二百多件。左旗法制办主任周吉锋说：“对不符合法律法规规定的或无制定必要性的，我们都退回去，现在各苏木和旗直各部门基本不再出台规范性文件，杜绝了政出多门，从源头上堵塞了违法行政。”

　　 2002年以前，广东鹤山这个县级市，每年要发布规范性文件10件以上。考虑到县级政府根本就没有设定行政许可、行政处罚的权限，市法制办于是建议市政府尽量少发、最好不发“红头文件”，应以贯彻法律法规的规定为主要工作。

　　 摆正位置后，这个市出台的规范性文件，从2002年的11件降到2006年、2007年的各1件。市里再也没有发生过因执行规范性文件而引发的行政诉讼或行政复议案件，也没有公民或团体向政府提出重新审议规范性文件的建议。

　　 河北省石家庄市政府定下原则：可发可不发的规范性文件不发，有效期可长可短的规范性文件从短，非发不可的规范性文件有效期限不超过两年。“我们强调运用省会城市的立法职能，尽可能地减少规范性文件的制定，确有必要的规范性文件到期后，我们会促进其向行政规章转化。”石家庄市法制办主任孙二喜介绍说。

　　 近年山西省大同市的政府规范性文件数量，以每年20%的比例递减。

　　 据国务院法制办协调司孔祥泉处长介绍，随着我国基层政府实行规范性文件备案审查步子的加快，削减“红头文件”的数量已经成为不少基层政府的主流意识。2005年以来，很多地方对规范性文件进行了兜底审查清理，清除了一大批早该废止的文件。与此同时，规范性文件“有生没有死”的问题也受到关注，一些地方政府明确规范性文件的寿命3至5年不等，过期自动作废。

　　 原因之一

　　 问题文件责任追究渐成风气

　　 “‘红头文件漫天飞’的现象正在淡出人们的视野。”有学者认为，这是推进依法行政的必然结果，而与这种趋势相伴的另一种现象，则对“红头文件”的下降之势起到了促进作用。

　　 “制定机关违反规范性文件制定程序，要追究责任；制定机关不提供规范性文件查阅，要追究责任；各级政府法制机构不履行规范性文件审查、备案登记职责，要追究责任。”这是海南省制定规范性文件有关规定。

　　 记者了解到，目前很多地方不乏这样的规定，也不乏执行和落实。

　　 贵州省铜仁地区的历任领导一脉相承地重视规范性文件的备案审查工作。他们将规范性文件的制发与报备，作为依法行政考核主要内容纳入行署对各县级政府和所属工作部门年度目标考核分值，凡制发规范性文件违法和不按规定报备的，对其依法行政工作给予一票否决，全部扣除其依法行政考核分值；对情况严重的，严肃追究单位负责人的责任。

　　 按照当地的责任追究制度，2005年，铜仁地区交警支队因违法设定收费文件乱收费，其班子成员在2006年被行署整体调整；2006年，铜仁市规划局自行出台规范性文件严重违法，行署责成铜仁市政府撤销了该局局长的职务。

　　 河南省沁阳市出台了5个荒唐文件，沁阳市市长为此受到批评。这些“红头文件”规定，投资沁阳五千万元以上或符合其他条件的外地客商，可享受一系列诸如在本地开车违法可以不罚款、子女就学可以不审核等“法外优惠”。2006年，国务院法制办介入此事审查并给予纠正。

　　 吉林、黑龙江、江苏等省多采取点名通报方式问责。2006年，经吉林省政府同意，吉林省法制办下发了《关于2005年规章规范性文件备案审查监督工作的通报》，对含有违法不当内容的规范性文件进行了点名通报，涉及长春市等8个市政府、省安监局等8个部门制发的23件违法不当的规范性文件或不具有效力的非规范性文件。

　　 《厦门市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》中，明确规定了对规范性文件违法情形的行政过错责任。这在很大程度上改变了制发机关以往过于随便的工作作风，问题文件的比例从2001年的36.8%下降到2006年的12.7%。

　　 原因之二

　　 公民提请审查“有去有回”

　　 “我们通过报纸和政府网站发布公告，公布投诉电话和通讯地址，并实行网上受理，建立了比较通畅的提请审查的渠道。近两年共受理社会公众提请审查36件，全部依法作出处理和答复。”吉林省法制办王继处长在座谈会上介绍说。

　　 公民提请审查，就怕政府拖着不审，最终“肉包子打狗”有去无回。“现在看来，这种担心在一些地方是多余的。审查渠道的畅通是形成‘红头文件’减发之势的又一个原因。”有关学者分析说。

　　 2006年底，吉林省长春市部分经营二手车交易的业主提出申请，认为市政府出台的《二手车流通管理规定》、《关于整顿和规范二手车流通行业的通知》内容违法，剥夺了他们依法获得的经营权，要求予以纠正。吉林省法制办经审查认定以上两份文件部分内容违法，很快下发了《自行纠正通知书》，问题得到及时解决。

　　 今年4月，贵州省铜仁地区红绿林公司举报印江、石阡等县政府出台文件违法，行署马上责成法制、监察等单位对其进行专案调查，发现县政府出台的文件的确与反不正当竞争法相违背，文件很快被废止。

　　 今年6月，广东省深圳市一公民给广东省法制办去信，反映省公安厅、交通厅发布的《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》涉嫌对机动车驾驶证许可增设“提供驾校培训记录”的许可条件，因此提请审查。法制办受理审查后发现，此文件既未履行备案审查程序，也未在《广东省人民政府公报》上发布。广东省法制办认定省公安厅、交通厅发布文件增设行政许可条件违法。两家单位接受上述观点，迅速撤销了违法文件。

　　 《温州市人民政府行政执法投诉规定》的出台，启动了当地规范性文件异议处理机制。根据群众提请的审查建议，《温州市外来机动车驾驶人聘用备案登记管理办法(试行)》、《温州市三线搭挂安全管理办法》、《文成县烟花爆竹安全管理暂行规定》等文件，因擅自扩大解释、自行设定行政处罚、设置许可前置条件等，被一一撤销。

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