事业单位改革存3大难点须警惕"内部人控制"现象

　　 国家行政学院公共行政教研室教授竹立家在最新一期的《人民论坛》上撰文解析事业单位改革的问题。文章指出，事业单位改革的过程中要关注四方面的问题，尤其要警惕事业单位内部人控制，也就是管理层控制的现象。改革的目的是通过内部管理改革提高公共服务的质量和效率，是中国特色的社会主义改革，而不能搞成新自由主义改革。

　　 事业单位改革的真正困难是人 应告别级别走向市场

　　 事业单位是一个涵盖面很广、成分十分复杂的概念，教育、卫生、文化、科技、行业组织、社会团体、城市管理等多种机构都包括在内，从政府的直属机构到寺庙道观都可算作事业单位。对这样一个庞杂的系统进行改革，必然涉及诸多方面和环节。如何抓住关键，牵住牛鼻子？

　　 一般说来，事业单位属于公共服务部门，提供的是公共产品。任何改革都必须以提高事业单位的资源配置效率，实现公共服务最优化为目标。“以人为本”的原则同样要体现在事业改革过程中。人力资源管理是一切管理的核心，建立合理有效的激励——约束机制是所有制度改革的根本任务，人事制度也不例外。

　　 事业单位存在的弊端：机构臃肿，队伍庞大，效率低下；因其国有化导致了权力化；政事不分导致了行政化；热衷于行政级别而缺少专业精神

　　 事业单位法人化是一个历史的误会

　　 一个非常特殊的现象

　　 “在21世纪的中国，试图用一个定义去概括事业单位的一般属性，多半会犯简单化的错误。因为事业单位的多样化和复杂性，已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。”中国政法大学教授方流芳对法制日报记者说。

　　 我国的事业单位主要包括教科文卫，以及新闻出版、体育、环境监测、城市建设等等，此外，还有一些机关的附属机构和法律服务所等。

　　 事业单位管理体制是计划经济时期逐步建立并发展起来的，事业单位的组织与管理体制具有典型的计划特征———各类事业机构都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动所需的各种经费都来自于政府拨款。

　　 “在中国，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。”方流芳说。由于历史的沉积，中国的事业单位被打上了“中国特色”的烙印。基于这些体制缘由，在事业单位“出生”后的几十年，其自身问题被概括为：机构臃肿，效率低下，已经难以适应目前中国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。

　　 因此，继国企改革、政府机构改革之后，事业单位的改革紧随其后。成为“政府机构改革之后的又一项重要任务”。

　　 “事业单位真正的弊端，是行政化现象严重，受行政牵制太多。”专家们一致认为。事业单位存在的根本问题是：政事不分。事业单位行政化，是政府附属部门，因其国有化导致了其权力化。事业单位同时承担政府职能是常见的现象。

　　 在中国，事业单位可以是一个纯粹的行政机关，也可以具有行政机关和公共服务双重职能；在提供公共服务的同时，事业单位还可以是一个以营利为目的的投资公司。

　　 “一个机构，两块牌子”是行政机关和事业单位合而为一的常见方式。比如，国家体育总局是国务院直属局，它和中华全国体育总会是“一个机构，两块牌子”，前一块牌子代表国家机关，后一块牌子代表“依法成立的非营利社团法人”。

　　 人民大学行政管理学系主任毛寿龙表示，事业单位最大的问题是本身缺乏好的治理结构。同时又没有管办分离。“目前我们的事业单位还有行政级别。按照行政标准来设立事业单位，不同的事业单位，往往被设置成不同的行政级别，缺乏专家、专业精神，很多运作具有行政化特点。这使得事业的重要性与效能无关，而是与其行政级别紧密挂钩。”毛寿龙说。但是，不可否认，在计划经济时代，事业单位发挥了不可或缺的作用。“事业单位存在的价值是提供专业性的公共服务机构，提供专业知识。”毛寿龙表示。

　　 “中国的事业单位，是一个非常特殊的现象。很多研究中国问题的外国学者，或者想把成果用英文发表的中国学者，一直想不出一个适当的英文单词来表达中国的事业单位，因为英文世界里面没有对应的存在。”

　　 毛寿龙说。

　　 目前，我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个：一个是1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

　　 另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”

　　 无论如何定位，事业单位的实质就是提供公共服务。“在经济体制改革前后，事业单位都是指政府创设的，提供教育、科研、文化和卫生服务的专门机构，尽管不同时期的法规对它的界定不尽相同，但并没有实质差别。”方流芳说。

　　 因此，许多人认为“事业单位”英文较为准确的意译为：公共服务机构。

　　 目前中国的公共服务主要是政府机关、事业单位、非政府组织以及部分国有企业的下属单位等共同提供。