城乡二元结构在内容与形式上不断翻新以及新旧二元结构“叠加”的现象表明，中国社会人口流动、阶层分化、利益重组呈加速发展态势，这对执政党的政策供给能力提出了严峻挑战。

　　 当前，“新二元结构”问题成为社会关注的焦点。旧有的城乡二元结构依然存在，城市里又形成了农民工与城市人、“城中村”与城市社区的新二元分野；新农村建设如火如荼，但地方政府“样板工程”和“马太效应”又共同催生了“超级村”与“落后村”的新二元怪胎；行政主导型的城乡二元结构尚未退出历史舞台，市场主导型的新二元结构又悄然登场……

　　 城乡二元结构在内容与形式上不断翻新以及新旧二元结构“叠加”的现象表明：中国社会人口流动、阶层分化、利益重组呈加速发展态势，政策需求比以往任何时候都来得更迫切、更迅疾，政策环境比以往任何时候都来得更复杂、更严峻，这对执政党的政策供给能力提出严峻挑战——不仅挑战政策内容的公平性正义性，而且挑战供给体系的民主性科学性；不仅挑战宏观决策者的敏锐性果敢性；而且挑战微观决策者的创造性务实性。面对日益复杂的政策环境和与日俱增的政策需求，任何政策供给的迟疑、优柔、失衡和失当，都有可能加剧“新二元结构”的繁殖和扩散，进而引发新的社会矛盾。因此，提升党的政策供给力是当务之急。

　　 增强政策供给的协调性，避免政策供给的失衡性

　　 探究城乡二元结构演进的动因，我们总会发现：政策供给、制度安排、体制保障的不对称、不协调、不均衡是导致旧二元结构不断固化和“新二元结构”不断衍生的重要原因。“新二元结构”就其实质而言，是社会转型过程中阶层分化、利益分化的表现形式。执政党政策供给的目标取向之一，就是协调社会发展过程中新出现的利益矛盾。假如政策供给本身缺乏协调性，假如改革措施本身缺乏协调性，不导致非均衡的二元结果，那才是咄咄怪事。由此可见，统筹兼顾的根本方法是何等重要！党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略目标，这迫切需要实现城乡之间政策供给和制度安排由非均衡供给向均衡供给、由孤立性安排向耦合性安排的根本性转变。

　　 增强政策供给的组合性，避免政策供给的孤立性

　　 面对改革攻坚，政策供给和制度安排也相应进入了一个攻坚破难、全面整合、综合推进的阶段。解决“新二元结构”问题，甚至更进一步说，解决改革攻坚阶段的一切深层次、全局性社会问题，不是单一政策所能奏效的。拿解决城市中的“新二元结构”来说，就会涉及到土地制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度、医疗卫生制度、户籍制度、住房制度、城市管理制度、公共产品分配等多方面改革。因此，必须运用统筹的思维，通过统筹的方法，学会打“组合拳”，提高综合性、多元化、配套性政策资源的供给能力。

　　 增强政策供给的公平性，避免政策供给的非对称性

　　 二元结构的演进，强势与弱势的分野，部分是由于不公平的政策供给造成的。拿城市中的“新二元结构”来说，当然，部分是由于“农民工”与“城里人”在生活方式、文化水平、个体素质的异质性带来的，但更主要的还是由歧视性的二元户籍制度、二元就业制度、二元社会保障制度、二元教育制度、二元土地制度、二元公共产品分配制度等“亚二元结构”造成的，就连农民在城里遭车祸，补偿的数额就跟城里人不一样。中国的改革向纵深推进，是由政策和市场双轮驱动的，然而市场经济能够使资源配置实现最优化,但也有失效和造成不公之弊。政策供给的使命就是解决因市场缺陷导致的不公平，维护公共政策的对等性、公平性和正义性。政策平台的架构，不仅仅为人们提供追求自己正当利益的空间，而且为整个社会提供了一种新的价值认知，即在共产党执政的社会主义国家里，公平正义是其基本的价值追求，而且完全能够获得政策与制度的保障。

　　 增强政策供给的民主性，避免政策供给的片面性

　　 执政党作为政策供给的主体，其政策过程遵循着“确认政策问题——建立政策议程——政策方案制定（党内决策）——政策合法化（国家权力机关再决策）”的过程。无论党内决策的过程，还是党内政策转化为公共政策的过程，都必须始终贯彻民主的原则。“城里人”与“乡下人”有着平等表达利益诉求的权利，不能因为农民的组织化程度低而忽视中国这个最大利益群体的利益诉求。无数事实证明，单向的信息输入只会导致片面的政策输出。因而，建立深入了解民情的政策信息机制，实现执政党政策议程由“正式议程”向“公众议程”的转变；建立充分反映民意的政策规划机制，完善决策的智力支持系统；建立广泛集中民智的政策决断机制，推进党内决策程序的民主化；建立党的政策转化为公共政策的科学机制，推进依法执政等等，所有这些，都事关党的政策供给能力强弱。

　　 增强政策供给的科学性，避免政策供给的随意性

　　 拍脑袋决策还是按规律决策，靠经验决策还是靠科学决策，依民意决策还是凭长官意志决策，遵程序决策还是靠临时动议决策，这是提升政策供给能力的关键。只要我们深入研究社会转型时期政治、经济、文化和社会发展的规律，只要我们深入研究城乡二元结构演进的规律，新二元结构所有可能带来的新矛盾新问题完全是可以防范和化解的。同时，在复杂的政策环境下，我们应更加重视决策程序本身的科学性，这既包括在党内建立科学的决策机制，也包括建立党的政策向公共政策转化的科学机制。尤其是在中国现有的政治体制下，党的政策输出功能始终居于强势主导地位，更需要执政党按规律决策、依民意决策、遵程序决策。

　　 增强政策供给的及时性，避免政策供给的滞后性

　　 城乡二元结构演进的历史表明，随着中国城市化进程的加快，中国社会的变迁呈现出加速的态势，这种变迁是如此的迅疾，以至于使执政党的政策供给环境时时处于变动不居的状态。二元结构内涵的变迁，实际上意味着原有政策供给环境的失效，意味着原有的政策均衡被打破。政策过程是“均衡——不均衡——均衡”的循环过程，一种政策均衡被打破，新的政策供给必须及时跟进，新的政策变迁必须及时补位。这警示我们：政策变迁与社会变迁是相互联系、内在统一的，社会变迁是政策变迁的依据，政策变迁是社会变迁的动力。如果政策供给滞后，只会阻碍社会由传统向现代的转型。

　　 增强政策供给的前瞻性，避免政策供给的权宜性

　　 中国渐进式改革的策略使得政策供给带有过渡性、应急性、权宜性的特点，这是可以理解的。然而，这里需要强调的是，即使是在制定过渡性、暂时性政策的时候，也应当对政策执行的后果保持足够的预见性。在消除旧二元结构的过程中，对有可能产生的“新二元结构”保持足够的警觉，并以敏锐的战略眼光制定防范性、前瞻性的政策措施，才有可能始终把握工作的主动权，使政策供给达到最佳效果。（作者李清华系中共天津市委党校政党研究所副教授）

　　 >>>延伸阅读

　　 走出二元结构三大阶段

　　 国务院发展研究中心、中国农村劳动力资源开发研究会联合课题组对我国走出二元经济结构设计了三大阶段：第一阶段（2004—2010）：逐次局部遏止二元结构扩张到整体初步改善。第二阶段（2011—2020）：二元结构明显改善。第三阶段（2021—2050）：基本走出二元结构。