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　　 建立大部门制的首要前提是，调整政府与市场、与社会的关系，政府减少对资源、对企业、对经济社会文化活动的直接控制、组织，成为比较超脱的公共管理者和监管者

　　 三个月前的中共十七大报告提出，将加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。据此，国务院委托相关部门进行专题研究。有报道说，“大部门体制”改革的专题研究报告将于近期提交有关部门，并可能将进入征求意见阶段。可以预料，未来几年，建立大部门体制将是行政管理体制改革的主要任务。

　　 目前的政府框架依然可以看出传统的计划经济体制的影子。计划经济体制的基本特征是，政府控制资源，控制大多数企业，并为经济、社会、文化等各个领域的活动制订详尽计划。政府是全国所有领域的大老板、总经理，为使社会正常运转，政府必须设立日趋专业、细致的管理部门。这些部门要进行有效管理，也必须不断扩张其规模。这一趋势当然会使政府财政负担加重、效率低下，因而也屡有精简之举。但是，管理的需要导致每一次精减都以更强烈的反弹终结。

　　 真正有效的精简在80年代之后才有了可能性。随着私人部门迅速发育，社会自治空间不断扩大，大多数经济、社会、文化活动毋须政府组织了，全面细致的管理就没有必要了，不少高度专业的经济社会管理部门被合并、撤销。尤其是在90年代以来，市场化、社会自治发育迅速，政府部门数量也大幅度缩减。1982年，国务院共有100个部门，到1998年只有29个了。

　　 当然，相对于其他国家，这样多的行政管理部门还是太多了。专家一直呼吁对政府机构进行调整，其中一种方案就是建立“大部门体制”。不过，“大部门体制”是果，而很难说是因。西方国家之所以能够建立“大部门体制”，并且基本维持稳定，完全是因为，这些政府通常不对经济社会文化活动进行直接而具体的管理，通常只是按照相关法律法规进行一般性监管。即便是监管，其权力也相当有限，很多监管职能是由司法体系承担的。相反，假如某一领域，政府进行直接管理，比如社会保障领域，则政府的部门设置也会趋向专业，规模也会迅速膨胀。

　　 回头来看中国，行政管理部门数量之所以较多，而且似乎很难进行较大调整，并不仅仅因为部门利益作祟，而且还因为，政府承揽了太多直接管理职能。比如，政府仍然控制着大量资源和企业，对经济活动进行微观管理。即便有些部门号称“监管机构”，与主管部门的职能其实无异。比如，几个金融监管机构似乎就承担着保证相关行业繁荣、维护各自领域国有企业赢利能力的职能，几个文化管理部门也承担了管理国有经营性企业的职能。政府职能过多、过于直接，必得设立诸多专业主管部门。即使贸然合并，也难免走回头路。

　　 可见，建立大部门制的首要前提是，调整政府与市场、与社会的关系，政府减少对资源、对企业、对经济社会文化活动的直接控制、组织，成为比较超脱的公共管理者和监管者。所谓的大部门体制之“大”，毋宁说是大而化之的“大”，宏观监管意义上的“大”。一个大部门之所以可以把原来三个部门的事情管起来，就是因为，政府只需进行大而化之的宏观监管，自然毋须过分专业、细致的机构设置和庞大的人员配置。

　　 大部门正常运转还需要另一个条件，即政府各个部门的管理活动严格依照法律进行，没有太多自由裁量权，没有太多任意性，不受政治等因素的过多干预。也就是说，政府的管理不过是独立性地例行公事而已。假如行政管理部门得不断应付来自外部的不确定的指令，管理的方式、方向、对象不断变换，比如总有某种运动式执法活动，则这些部门的权力和规模就必然会同时膨胀，即便成立大部门，也会分化退回到小部门体制。

　　 避免大部门体制改革走弯路，就需要致力于创造大部门正常运转的制度环境;重新划定政府与市场、社会的界限，调整政府行使其权力的方式。这两者都属于政治性质的改革。此种改革的结果通常会部分地体现为行政管理权力的重新配置。反过来，单纯的行政管理体制改革通常会效果不彰，甚至出现反复。

　　 考察目前透露出来的大部门体制改革的初步设想，似乎过多考虑了行政管理的技术因素，而在调整政府权力范围、改善权力行使方式这一方面，考虑不多。事实上，近几年来，政府权力的范围似乎呈现出扩大的趋势，在传统领域，政府权力没有进一步缩小，在社会保障等领域，权力又在扩大；同时，政府行使其权力的方式也未明显地向法治化方向演进，在宏观调控中，各部门的自由裁量权增加。这些趋势构成了大部门体制改革的严重障碍。

　　 当然，“大部门体制”改革如果能够解决政府部门职能交叉等问题，也是可取的。但很显然“大部门体制”还有更深的内涵，而这只有通过上面涉及的改革才能显现出来。