到1981年底，国务院共设有100个工作部门，达到新中国成立以来的最高峰。

　　 被称为“大部制”的国务院机构改革方案，于3月11日亮相，并在15日由十一届全国人大全体会议表决。

　　 这一改革早已成为今年两会的焦点之一。人们预估，改革将先在一些部委试点启动，大范围的整合可望在2009年实现。

　　 学者分析，此次机构改革，目的是将监管、决策、执行三方面职能适当分离，达到防止部门利益化的目的。

　　 “这种被称之为‘行政三分’的模式最早出现在中国应该是2003年。”北京大学政府管理学院教授徐湘林说。

　　 2007年12月26日，新华社播发了解读十七大报告系列文章中的一篇，题为《建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制》，被各大主流媒体刊用。文章中要求“严格划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成部门内部的权力制约与协调机制”。政治嗅觉灵敏的人从这里嗅到了新一轮的机构改革酝酿启动的气息。

　　 “其实，改革开放30年，我国的行政体制改革从未真正停止过，从1982年至今，已经有五次大的机构改革调整，先中央，后省级，再到县市，基本上是上一轮的调整刚结束，下一轮的改革又开始了。”徐湘林说。

　　 1982年：最大效益的精简

　　 1976年10月，中国人从十年动乱中走出，各条战线的拨乱反正和国民经济的恢复、调整任务繁重，国务院为了恢复国家行政机关正常工作和加强对各方面工作的领导，在1977年至1981年五年中，先后恢复和增设了48个工作部门，到1981年底，共设有100个工作部门，达到新中国成立以来的最高峰。

　　 北大政府管理学院教授周志忍认为：“这次的改革主要是精简机构，是必须的，收效也是最大的。”

　　 1982年的改革后，部委减至43个，直属机构减为15个，办公机构减为3个，国务院共设置61个部门。大大减少了领导班子的人数，开始建立正常的干部离退休制度，一批年轻人走上领导岗位。

　　 周志忍评价说，从精简机构和人员的角度评判，以后的几次机构调整都没有更大作为，收效也递减。

　　 “但是这次之后不久，机构又开始增多了。”周志忍说，1986年，国务院部门又增至72个。

　　 1988年：首次提出转变政府职能

　　 国家行政学院教授王伟说，1988年，中国经济改革的重心转移到城市，行政体制不适应经济体制改革的问题就暴露出来，因此这次改革要求提高效率，克服官僚主义，解决和企业的关系，而核心是转变政府职能。“转变政府职能是机构改革的关键”这一历史命题首次被提出。

　　 经过这次机构改革后的国务院，部委由48个减为41个，直属机构由22个减为19个，非常设机构由75个减为44个，减少人员9700多人。

　　 然而这次改革在1989年春夏之后暂停下来。

　　 1991年末，国务院的工作部门达86个，全国各级党政机关人员达920万人，当年全国行政管理开支达370多亿元，加上事业费，共支出1400多亿元，占国家财政支出的37%。

　　 1993年的改革从某种程度上说是1988年改革的延续。王伟介绍说，1993年的第三次行政体制改革以建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，把行政管理的职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。这次改革提出改革重点仍是转变政府职能，并第一次把政企分开作为转变职能的中心内容。

　　 1998年：力度最大

　　 前几次改革并没有得到全面肯定。国家行政学院教授吴江曾撰文指出，从1982年到1997年，15年间国家党政机关干部人数增加了两倍半，机构改革陷入了精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。

　　 1998年的机构调整，被认为是2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。要求将政府职能转到宏观调控、社会管理、公共服务方面来，同时第一次提出完善公务员制度。

　　 当时已在行政学院工作的王伟对此次改革印象深刻：“当时在行政学院举办了省部长班，主题就是关于机构改革的。给我们的感觉改革的力度非常大。”

　　 这次改革，撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。

　　 此后政企不分的组织基础很大程度上得以消除。

　　 2003年：改革转折点

　　 因为非典，原定2003年3月在国家行政学院召开的新政府第一期省部长班推迟到了9月。

　　 “这次的主题就是行政体制改革。当年9月15日，温家宝总理在这个班上有个讲话，我有幸参与了一部分讲话稿的起草。”王伟回忆说，“我们当时动了很大脑筋，阐述政府管理创新的重要性，但是总理脱口讲了一段话，说得很深刻。他说行政学院选择了一个很重要的题目，就是政府管理创新，这个题目实际上是讲行政管理体制改革的问题。这个问题之所以重要，是因为它处于一个关键的位置。如果政府管理体制不改革，就相当于‘一马挡道，万马不可前行’。也就是说新一届政府组建之初，总理的思路已经非常清晰，一句话把重要性说透了。”

　　 那次，温家宝总理在两个小时的讲话里用一半时间集中阐述了转变政府职能。

　　 “总理还特别强调要把政府定位在服务型政府上。只有这个目标明确了之后，改革才能实现。”王伟回忆说。

　　 因此，有媒体将这一年称为行政改革转折年，理由是此前的政府机构改革目的都是完善管理型政府，此后，改革的目的是建立和完善服务型政府。这一年，国务院机构减至28个。

　　 2008年：改革不是突然启动

　　 2008年启动的这次机构改革，很多人愿意将之称为第六次行政体制改革，但王伟认为是2003年改革的延续。“今后五年和前面五年必须联系在一起。应当说这次改革做了五年的准备。”

　　 2005年12月，中央政治局围绕深化行政体制改革进行了集体学习。胡锦涛总书记强调，必须从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的全局出发，从实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益出发，深刻认识推进行政管理体制改革的重大意义，加强研究，通盘规划，突出重点，精心部署，坚定不移地把行政管理体制改革继续推向前进。

　　 “这时候就很明确了，要进行大规模的改革。也是这年12月，总理在中央经济工作会议上强调了总书记的话。”王伟说。

　　 2006年2月，国务院召开了深化行政管理体制改革联席会议。

　　 2006年3月2日是行政学院春季开学典礼，院长华建敏也是深化行政管理体制改革联席会议的召集人，他明确讲学院今后两年的任务就是深化行政管理体制改革。

　　 作为改革联席会议10个成员之一的国家行政学院，2006年9月，第二次承办国务院的省部长班，主题依然是行政体制改革。

　　 王伟回忆，开班的第一天下午，总理先是听了几个省市主要领导汇报，然后讲话，明确指出推进政府自身建设和管理创新是改革的主要任务，指出改革的目标是建设法制型、服务型，责任型，效能型政府。

　　 “总的来说，这次改革不是外界说的好像是突然启动的，而是有个长期的准备。”王伟说。

　　 大部制内涵是公共行政体制

　　 春节前，王伟从延安往西安走，当时普通公路上虽然有雪，但基本上能够安全平稳通行；但是到了高速公路，在公路维护较好、已经没有雪的情况下，却接到交警部门的指示，封路了。

　　 “公路维护的职责在交通部门，封路的权力却在交警部门。这就造成了问题。”

　　 其实对于政府职能的交叉重叠，上届政府已经在着手解决。

　　 1998年，时任总理的朱基在国务院第一次全体会议上提出，交通部和公安部存在职能交叉。他的这个问题后来写进了交通部的三定方案。“把一个没有解决的问题写进三定方案，这是前所未有的。”王伟说，“后来这项工作被相关部门交到行政学院来进行研究，我们成立了课题组研究交通问题。三年后，研究报告送到朱基总理以及各副总理处。”

　　 王伟透露，这个报告认为我国行政体制改革的目标和核心内涵，就是从部门行政到公共行政改革。

　　 部门行政也被认为前几次改革后依然职责不清、收效不大的重要原因。

　　 徐湘林认为，经过前面几次的行政改革，政府的职能转变仍不到位，还是在揽权，站在管理的角度，忽视社会效果。因而部门交叉、部门之间博弈成本相对较高，政出多门，很难形成统一步骤。

　　 “前四次改革的经验和教训让我们逐步认识到，社会主义市场经济体制需要与之相适应的公共行政体制，这样才能打破过去精简---膨胀---再精简---再膨胀的反复。”王伟表示，“和公共行政体制相比，大部门制是个外在的表现，两者是里和表的关系。”（秦雯 舒泰峰）