今年"两会"长达40页的《政府工作报告》中，有9页谈及民生，而诸多"民生"政策的基础，离不开公共财政的强大支撑。

　　 最新统计显示，去年我国财政增收1.5万亿元，若平摊到13亿国人身上，相当于每人多收入1000多元，全年财政收入超过5.13万亿元，而2003年这一数字刚刚突破2万亿元时，已让政府和媒体兴奋不已。

　　 快速增长的财政收入，成为我国改善民生、科学发展的重要支撑，同时，公众也对这笔巨额资金的使用提出更高要求。

　　 全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康告诉《瞭望》新闻周刊："财政收入要合理使用，制度建设最为关键。"众多接受《瞭望》新闻周刊采访的官员、研究者也认为，"公帑之流向，向来是国家政府价值倾向的表现，花什么钱，怎么花，花在什么地方，有没有效率，都与财政、预算体制改革的推进息息相关。而目前充裕的中国财政，恰为体制改革提供了大好时机"。

　　 增收带来民生机遇

　　 全国政协委员、全国人大常委会预算工作委员会原副主任王大成接受《瞭望》新闻周刊采访时，给记者算了一笔账："我国财政收入达到1万亿元是在1999年，也就是说，从新中国建国之初到1999年，经历了整整50年才达到1万亿元；而从1万亿到2万亿元只用了4年，在2003年财政收入突破了2万亿元；之后，又用了2年时间，2005年达到3万亿元；2006年财政收入则将近4万亿元；2007年是51304.03亿元，比上年增长32.4%。"

　　 "改革开放30年，我国财政收入增长了44倍，这样的增速，在世界财政史上亦属罕见"，谈及我国财政成绩，王大成这两组数字颇具说服力。

　　 而在贾康看来，相当于GDP增幅2倍的连年财税增幅，与改革开放前二十年减税让利、"放水养鱼"政策密不可分，在某种程度上，目前正处在"解放生产力"的"收获期"。

　　 "这是我国改善民生的巨大物质基础"，中央财经大学李贞副教授指出。从2008年预算草案报告中可以看出，2008年全国财政预算收入比2007年增长14%，而支出增长是22.6%。这一高一低的收支增长差距，意味着预算草案报告有意识保持了1800亿财政赤字。而在研究者们看来，这多出来的1800亿支出，主要将增加到教育、农业、社会保障等领域。

　　 王大成同样用数字分析了预算草案对民生的关注：2008年，财政支出增长22.6%，而关系民生的每一项投入增长数字都远高于22.6%。

　　 比如，按可比口径，教育支出1561.76亿元，增长45.1%；科学技术支出1133.98亿元，增长26%；社会保障和就业支出2761.61亿元，增长24.2%；医疗卫生支出831.58亿元，增长25.2%；环境保护支出1027.51亿元，增长31.4%。同时，今年中央财政安排用于三农各项支出合计5625亿元，增加1307亿元，增长30.3%，这一增幅为历史罕见。中央用于廉租住房制度建设的资金将达68亿元，比去年增加17亿元。

　　 公共财政在向民生倾斜的同时，行政事业费用支出增长则有所控制，增幅约为14.3%，是预算草案报告各项支出中增幅最小的一项。

　　 民生支出带来的变化是可预见的：比如，从今年秋季起我国将在全国范围内普遍实现真正意义上的免费义务教育；今明两年内，具有公益性质的博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地将全部向社会免费开放；艾滋病、结核病、血吸虫病等疾病患者免费治疗力度将增大；大多数中、低收入家庭将真正实现住有所居；面对物价上涨，生活困难群众和家庭经济困难学生将得到更多补贴；两年后，全国农村全面推行新型合作医疗制度，将筹资标准由每人每年50元提高到100元，等等。

　　 尽管民生投入大幅增加，但在中国财政学会副会长、中国人民大学教授安体富看来，由于欠账太多，这方面还有很大空间："以教育为例，2003～2007年国家财政用于教育的支出比前五年增长了1.26倍，同期全国财政支出比前五年增长了1.19倍，从数字上来看，对于教育的投入增长了，但是，从总体上来看，我国教育支出占GDP的比重在2006年仍不到3%，距离2000年《教育发展纲要》提出的4%尚有距离，与世界其他国家相比差距更大。"

　　 因此，安体富认为，在财政收入连年增长的背景下，已有条件考虑降低政府在二次分配中所占的份额，进而增加企业和居民占有的份额，"一方面减少政府所占份额，另一方面，政府支出也要更多地用于民生上"，安体富建议将收支两方面结合起来增大民生投入。

　　 王大成同样认为，在财力充沛的情况下，财政手段要更加充分发挥在宏观调控、改善民生等诸多方面的杠杆作用。比如，可以用税收手段，调节经济发展由粗放向集约转变，抑制以牺牲环境、浪费资源为代价，单纯追求GDP的发展模式；假以税收调节来缓解国民收入分配不公的现象；可以通过财政手段，在经济发展过程中防范金融风险等。

　　 贾康认为，除民生之外，在整合、统筹运用可用财力优化结构的同时，还可运用部分财力支持深化改革和"花钱买机制、建机制"，比如在此次机构改革中，为制度建设和相关改革支付成本。

　　 高额税收催促体改

　　 如何能够让5万亿的财政收入更加高效合理地使用，让这份关注民生的预算草案能够真正落到实处，这对于财政、预算体制改革提出了更高要求。

　　 谈及此，贾康分析说，尽管如何使用财政收入和财政体制改革并非直接对应关系，但对于财政收入能否高效运行来说，制度建设无疑起着基础性的支撑作用。

　　 我国近二十年来的财政体制改革，大致可以分为两个阶段：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的侧重于财政支出的预算管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。

　　 如今5万亿元的年财政收入，表明这两个阶段的改革都获得了成功。尽管如此，在受访者看来，如何进一步适应发展需要，体制中仍有很多待完善之处。如基层政府事权、财权不匹配，财政资金分散、总量不明晰，预算透明度、公开度不够等，这些因素影响着财政"大管家"的运作效率，而如今中央财政充裕，既在客观上提出了改革的要求，同时也为体制改革提供了大好时机。

　　 从预算管理改革角度来看，要使"民生财政"真正落到实处，需要有完善的监督和透明、详细的预算草案。

　　 由此，全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪认为，当前财政透明度不够，一是信息不全面，特别是预算外资金没有包含在财政报告里；二是信息不具体，公布的财政信息通常是笼统的数字，缺乏明细资料；三是信息滞后，社会公众不能及时了解预算和决算，没有充分的时间对他们所关心的财政安排及其实施结果进行思考、讨论，而预算草案审议中人大代表看不明白的问题依然存在。因此，在蒋洪看来，需要预算制度的民主化、法制化、透明化，并建立完善的监督体制和审计制度。

　　 对此，长期从事预算工作的王大成告诉本刊记者，预算对财政工作有决定性作用，预算工作的原则应是"科学、透明、严肃"。随着预算制度改革的渐进，近年来，财政预算编制的科学性、透明性、严肃性已有所增强，但预算制度改革仍需进一步推进。

　　 首先是预算缺乏完整性，尚未全口径覆盖财政收入。

　　 目前，我国的财政收入并没有囊括所有收入，尚有一部分游离在预算外，对此，王大成认为，预算工作应全口径纳入。

　　 一方面，从近几年情况看，仅2005年预算外收入就达5400多亿元，占预算内收入的1/6还要多。而这两年预算外收入增长更快，由于预算外支出不用人大批准，使用中容易滋生各种问题。

　　 另一方面，在不少地方，上级转移支付没有纳入本级预算当中去。由于全国人大会议每年3月召开，晚于地方人大的召开时间，这使得中央向地方转移支付的资金，在地方召开人代会时并没有纳入地方预算收入中，而转移支付资金往往占到地方收入的将近一半，如此巨大的资金游离在预算之外，脱离了人大的监督。

　　 "这两点说明我国的预算还不够完整，没有全口径纳入，不少资金缺少监管"，在王大成看来，要想实现预算的科学性、严肃性，前提就是要将政府的收支全口径地纳入预算。

　　 其次，超收收入的使用应纳入预算。

　　 王大成告诉记者，"超收"指超过预算的收入。这些年来量越来越大，2005年，全国超收2986亿元，2006年超收3921亿元，2007年则超收7239亿元。"超收"一方面反映我国经济增速很快，但另一方面也反映出预算准确性不够，预算安排脱离了实际。

　　 目前，超收收入的使用只是在各级人大备案，要不要经全国人大批准，没有明确的规定，存在很大的随意性，容易出现腐败现象。超收资金和追加资金在当年的使用，也破坏了年初的预算指标。

　　 针对这些问题，今年的预决算报告中就明确提出，将完善预算管理制度，改进中央财政超收收入使用办法。而2007年的超出部分，由当年分配改为结转到下一年，通过预算程序来安排。这也是超收收入首次纳入政府预算。

　　 "这意味着，超收收入的使用全程将纳入人大的监管。这是一个很大的进步，有助于规范预算管理，增强预算约束力"，王大成这样说。

　　 再有，基础建设应在年初纳入预算，从而保证预算的严肃性。

　　 目前，在年初的预算中，基建投资项目只有70%左右能够确定，到位率不高。这是导致预算不严肃、执行不好的一个很重要的原因。在王大成看来，尽管基建部门有其实际困难，比如项目较大、周期较长等，但也应通过建立项目库等方式提早编制、提早论证，不能每年都要追加预算。

　　 事实上，预算制度改革已经进行了10年，预算详细透明的问题已得到改善。比如，据财政部透露，今年提交人大的预算草案在一些方面比去年更加详尽，比如预算子项今年增加四十多项就是改变之一，而去年这个子项只有5个。

　　 但安体富提出，当前预算编制还比较粗，仍存在"外行看不懂，内行弄不清"的问题，还需要在广泛吸收民意、增加透明度和公开度上下功夫。

　　 王大成告诉本刊记者，预算管理中的基础性法律--《预算法》历经多次修改，将于近一两年面世，而相配套的《转移支付法》等，也将陆续出台，这都将有助于提高预算体制编制科学性、准确性、公开透明度。

　　 "公共预算的公共性是指，不仅预算用于公共服务，更重要的是预算决策过程是公共的，即是一个民主的、公众参与的、透明的过程"，贾康如是说。