□1987年，中国第一张福利彩票发行，至今已经20年有余

　　 □20年来，由于缺乏制度上的厚重枷锁和行之有效的监管藩篱，中国彩票业的发展光怪陆离，开始离它的初衷———公益，渐行渐远

　　 近日，彩票管理条例(征求意见稿)(以下简称条例)开始在网络上向社会各界征求意见。

　　 彩票业发展20年来，全国只有财政部出台的一部《彩票发行与销售管理暂行规定》在维持着彩票业的秩序。不断爆发出的一个个新问题，令专门的彩票立法迫在眉睫。新规的出台也必将弥补彩票业仅有一个部门法规的尴尬，在一些问题的处理上也会有章可循，游刃有余。

　　 但就条例来看，依然存在诸多问题。

　　 据相关部门公开的数据统计，2006年福利彩票上缴中央财政的75亿元公益金中，直接由民政部用于福利事业的仅有6亿元，其余69亿元全部用于社保基金。这种做法，已经完全背离了福利彩票公益金“扶老、助残、救孤、济困”的理念。

　　 3月20日，上海师范大学彩票研究中心李刚博士接受记者采访时，将此称为“劫贫济富”：多数人的钱支持了少数人的致富。

　　 解析新规

　　 李刚博士指出，首先条例并未指明发行彩票的目的以及彩票的属性。

　　 “什么是彩票？这是个最简单的问题，然而很少有人能够准确地说出来，因为彩票就没有法律意义上的定义。这将会导致彩票处于私彩和赌博之间的尴尬境地。”李刚说。

　　 条例的第一条简明扼要地写出了立法的目的，李刚认为其中应该加上两点：“引导彩民心态，打击地下私彩。”而且李刚认为这两点应该是现在法规所要维护的重中之重。

　　 因为据他分析，中国的彩票市场正处于不正常的发展状态，其中起重要作用的是彩民心态变得不正常，而且地下私彩的泛滥也不容小觑。

　　 第二条规定，未经国务院批准，任何单位和个人不得发行彩票。

　　 “这句话有问题。即是说，若经过了国务院批准，我有权发行彩票，但同时我也发行私彩，是不是就可以呢？”李刚建议此条增加一句话：“更不允许发行以彩票名义的变相赌博。”

　　 五条规定，彩票不记名、不挂失、不返还本金、不计付利息。

　　 “但这样的话，并未解决代买问题，现在彩票的兑奖机制是‘认票不认人’，由过去发生的案例来看，代买纠纷占到了很大一部分，我建议实行大额实名制，也就是买彩票的资金很多时，应该登记个人信息。”

　　 李刚建议第八条“开设彩票品种，由彩票发行机构向国务院财政部门提出书面申请，并报送以下材料”中增加一个要报送的材料：“可能要产生的负面影响和防范措施。”

　　 第九条是关于审批开设彩票品种的规定，李刚认为条例中规定的受理时限“60个工作日”对于特殊性质的彩票品种，时间还是太短。

　　 第十三条规定，彩票发行机构、彩票销售机构应当自行负责彩票销售系数据管理、开奖兑奖管理以及彩票销售资金的归集管理，不得委托他人管理。李刚建议加上一句话：“及时向外界公开。”

　　 第二十条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府财政部门、民政部门、体育部门应当加强对彩票开奖活动的监督，并可以公开选聘或者委派第三方参与开奖全过程的监督工作。“可是彩民的权利呢？”李刚提出疑问，“应该补充规定彩民开奖监督或现场直播”。

　　 第三十条规定，弃奖奖金按照彩票品种规则的规定处理。李刚问道：“弃奖的钱怎么处理呢？据我所知，如果监管不当，弃奖的资金很容易流入管理人员手中。”

　　 第三十五条规定，彩票公益金的使用单位应当及时向社会公告公益金的具体使用情况。李刚认为“应当”两字太模糊，“如果没有或者错误向社会公告，产生的后果要怎样处理？显然条例中并未作答”。

　　 在条例中的处罚机制里，李刚认为第三十八条中“2万元以上10万元以下的罚款”以及第三十九条中“5000元以上5万元以下的罚款”处罚偏低，对于违法者，显然起不到提高违法成本的作用。

　　 另外，李刚认为如今彩票业的一个势头值得警惕，有些人利用彩票洗钱。由于彩票实行不记名制，只认票不认人，洗钱者找到中奖者，用比奖额丰厚的资金换取中奖者手中的彩票，然后自己去兑奖，于是这笔“黑”钱有了名目。“所以洗钱的行为也应该纳入到第三十九条列举的行为中。”

　　 第四十条中提到“依法追究刑事责任”，李刚同样认为太过模糊，定义过于空泛，依哪条法律如何界定情况都应该细化。

　　 改革发行机制

　　 目前我国彩票发行实行的是机关、事业、企业三位一体的体制，这种体制在彩票业的初创时期具有一定的历史意义，但现如今却已经严重制约了我国彩票业的发展，致使我国彩票业在许多方面都不能按照市场规律办事。

　　 李刚认为，彩票的具体发行实行公司化，同时面向对社会公开招聘，实行上岗竞争、定岗定人、按岗计酬，吸引高素质、高技术的人才理应成为我国彩票业发展的趋势。

　　 发行彩票是一项社会福利事业，要克服一些像挪用、贪污的行为，要规范彩票公益金的管理和使用，以真正达到彩票发行的目的。李刚建议财政部成立“国家彩票公益金管理中心”这样一个独立机构，专门负责各种彩票公益金的管理和使用。彩票公益金的所有权归各发行部门，但要经“国家彩票公益金管理中心”审批后才能使用。

　　 同时，“国家彩票公益金管理中心”要明确和拓宽彩票发行机构与公众的联系渠道，在有效保护大奖得主隐私权的同时，更大可能地满足公众知情权。各项公益资金的使用情况要及时、准确地向社会公众公开，让彩民真正认识到：彩票“取之于彩民，用之于社会”。

　　 建议制定博彩法

　　 目前，彩票发行者、销售者和投注者均迫切希望能有一部专门的“彩票”或“博彩”法律早日出台，从而开拓和规范彩票市场，切实保护发行机构和获奖者的合法权益，进而营造一个平和宽松的环境，推动彩票业的健康发展。

　　 鉴于当前国内外博彩业发展的现状和趋势，李刚建议法律部门尽快出台一部规范和管理所有具有“博彩”性质活动的博彩法，而不单单是彩票法。

　　 李刚认为，博彩法关于涉及到彩票方面的内容可以考虑从以下几个方面作出规定：

　　 一、规定何种单位在何种情况下可以发行彩票以筹集资金；二、规定个人一次性购买彩票量上限；三、加大对“私彩”的打击力度；四、严禁一切所谓“彩票预测”的活动；五、加强对中奖者的人身保护，保障中奖者的隐私权；六、打破单一税率，对彩票中奖所得实行累进税率；七、禁止向未成年人出售彩票，避免彩票对未成年人的成长产出负面影响；八、将彩票的开奖列为法定公证的内容，未经公证的彩票开奖结果一律视为无效；九、可增设“非法筹办彩票罪”、“非法出售彩票罪”、“非法发行彩票罪”、“非法伪造和变造彩票罪”和“非法持有彩票罪”等新罪名。 （记者 李亮）