潜规则能在政治土壤中生根发芽，甚至在一些领域大行其道，与现行制度尤其是管理架构中的“单向负责”体系有直接关系。

　　 “单向负责”将皇上变成冤大头

　　 学者吴思在《潜规则——中国历史的真实游戏》一书中讲述了不少类似这样的故事：明弘治皇帝已经在位17年了，却不知道天下“军穷民困”，只是偶然因为和一个正直的大臣聊天才发现自己一直活在天下安康的童话里；崇祯皇帝临死前才知道，他的首辅周延儒向他邀功的通县大捷，实际上根本就没有打起来。

　　 大家都知道皇帝权力大，却不曾想到历史上很多君主都成了冤大头。造成这种现象的直接原因就是长期以来中央集权政治架构中起重要作用的“单向负责”体系，即系统内下级向上级负责，层层叠加，构成一个“金字塔”式结构。而这种结构的特征就是命令自上而下传达，信息自下而上反馈。

　　 在权力的绝对大小方面，皇帝处于优势，官员处于劣势。但是在信息方面，下面的官员集团却处于绝对优势。封锁和扭曲信息成了一些人在官场谋生的战略武器。由于信息直接关系到自己的利益，所以信息渠道为官员所控制，封锁、过滤、扭曲信息难免成为官场上常用手段。直到今天，这一现象并不鲜见。

　　 一直以来，考核地方官员业绩最主要因素的GDP造假已经不是特殊现象，尤其是在很多基层地区。“注了水的指标”反而成了政绩，“数字出官”大行其道。另一方面，当自己的辖区或职责范围内发生了重大灾害事故，一些官员想到的第一件事不是上报和组织救援，而是想尽办法把事情压下来，结果往往延误了抢救时机。

　　 很多人都有这样的体会：如果领导来视察某项工作，那么这项工作完成情况一定是好的。领导一来，路通畅了，市容干净了、物价也下降了……有群众戏称：“巴不得领导天天来视察。”但这样的视察有什么意义呢？有些领导不得不突然改变行程，以出其不意的方式了解真实情况。

　　 “这种只向上级负责的‘单向反馈’极易出现‘报喜不报忧’的情况，中央或领导无法了解地方或基层的实际情况。”中山大学政治学系张海清副教授向记者表示。这也是为什么民间会有这样的议论：“村骗乡、乡骗县，一级一级往上骗，一直骗到国务院。”

　　 过度“请示”助长了官僚作风

　　 经常和公务员打交道的人会对一句话很熟悉：“我请示一下领导。”遇到问题拿不准时，向有关领导请示，本身并没有错。但无论有没有相关政策规定，是不是自己职责所在，“一步一步请示”“大事小事请示”，就有些过头了。很多事情因为“请示”而错过了最佳决策时机，有些事情则在“请示来请示去”中不了了之。

　　 “虽然事事都要请示麻烦一些，但是也少了很多风险。”一位在政府部门工作的公务员对记者说。他的潜台词就是宁可麻烦些，也不能背上“目无领导、擅作主张”的罪名。中山大学政治与公共事务管理学院教授郭巍青分析道：“在金字塔的权力结构中，由于下级单向地对上级负责，使得一切事务的处理都以行政领导为中心。什么都按领导说的办，唯上级意志是从。”

　　 而很多领导似乎也乐意替下属做决定，不管请示的事情是不是需要和属于自己管，大事小事都要打上自己的烙印。似乎事无巨细，都按领导的思路执行，领导的权威才能树立。

　　 但是，这种“大事小事都请示”的潜规则，不但有可能打乱正常的行政程序，更重要的是会助长一部分官员“家长制”“一言堂”的官僚作风。有专家指出，这些潜规则是中国封建政治传统陋习残留影响的表现。从组织权力结构特征角度来看，党内民主发展不足也是一个重要原因。

　　 人事潜规则危害最大

　　 “说你行，你就行，不行也行；说你不行，就不行，行也不行。”这句流传在群众中的俗语，多少反映了一些部门在用人上的潜规则，而“名义上的提名，实际上的内定；形式上的酝酿，实际上的服从；表面上的差额，实际上的等额”则是少数地方选举的真实写照。

　　 政治前途是每个官员最关心的事情之一。而如果在“人治”依然比较强势的环境里，领导尤其是“一把手”就往往成为主宰官员仕途的关键。“在官场上，上面没有人为你说话，没有人罩着，你不但会一事无成，甚至还可能职务不保”；“在官场，仅仅靠聪明才干是不够的，没有人提携，没有人赏识，也只能像老牛拉破车慢慢来”……这些论调虽然不一定正确，却在现实中被不少人认同。

　　 于是，一些下属紧密地依附于主管领导，为了达到升迁目的，不惜动用各种手段讨好领导。在他们看来，自己的乌纱帽不是群众给的，而是领导赐予的。尽管“选贤举能”是选拔干部的重要原则，但在实际生活中，一些人往往通过行贿、走后门、拉关系来谋得心仪的职位。所以往往是和领导关系好的人、领导身边的人得到重用，一个人们常说的例子就是领导的秘书和司机往往成为政坛黑马。“在我看来，人事任命上讲究小圈子和人脉关系，是危害最大的潜规则。”郭巍青这样评价。

　　 规则迫潜成显，反腐变线为网

　　 有专家指出，腐败是当前对中国共产党执政地位以及中国稳定构成的最大威胁因素之一。而种种潜规则构成的“隐性腐败”现象，因为其隐蔽性、复杂性、顽固性，往往危害更大，严重破坏了党和政府官员在人民群众中的形象，动摇了党的执政根基。

　　 在当前改革的重大历史关头和发展关键阶段，我们党已经把反腐工作摆在非常重要的位置。而要遏制这些不良的潜规则现象，需要从制度和管理上找到突破口。

　　 专家建议，应用“显规则”来代替“潜规则”。目前我国政治体制改革相对滞后于经济体制改革，相关政策法规还不健全，领导干部手中的权力往往难以得到有效的约束。所以，要加强制度建设，按照明细化的要求，把现有制度中不好掌握、不易落实的原则性规定具体化，让含糊的变清晰，粗略的变细致，用“显规则”减少官员“合法伤害的空间”。

　　 另一方面，针对“单向负责”体系带来的种种弊端，需要完善党内民主，建立相对有效的平衡权力体制。变以往的“下级对上级负责”的线性关系为更合理的多元制衡关系，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，使干部不仅仅对领导负责，还要切实承担起对下级负责、对群众负责的使命和任务，自觉接受上下级同志、人民群众和社会舆论的监督，从而织就一张和谐有序的反腐败反潜规则的民主制衡网络。

　　 胡锦涛总书记在十七大报告中提出的“让权力在阳光下运行”“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，就是对目前实质上存在的“单边负责”体系的一种解决之策。随着相关具体政策的提出和实施，“提高政府工作透明度和公信力”“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的目标就会离我们越来越近。（记者 许彬杉）