如何在现有国土空间中进一步优化生产力布局，是国家发展战略调整的核心问题

　　 我国960万平方公里国土空间划分为“四类主体

　　 一场突如其来的冰雪灾害将中国生产力布局不合理之处显现。在多位受访专家看来，这些缺陷不仅表现在面对重大灾害国家战略缺少可以调整应急的结构和空间回旋余地，更体现在经济发展难以充分贯彻“和谐发展”、“以人为本”和“尊重自然”的科学发展战略。

　　 为此，中央近来一方面要求“对新形势下如何更好地预防和应对可能产生的重大自然灾害和突发事件做一些深入思考”，另一方面提出“进一步完善我国生产力布局”，以便“更好地走科学发展道路，更好地推进现代化建设”。

　　 采访中，国务院发展研究中心社会发展部副部长林家彬研究员对中国生产力布局不合理带来的效率低下，用一个直观的比较数据向记者作了解释：2005年，日本以2.98万平方公里的国土开发面积创造了4.66万亿美元的GDP，德国以4.64万平方公里的开发面积创造了2.73万亿美元的GDP，我国城市建设空间和工矿建设空间共7.27万平方公里，仅仅产生了2.26万亿美元的GDP。而且，现在我国已经出现耕地减少过多、过快，农产品供给安全面临挑战，生态系统整体功能退化，造成部分国土不宜人居等等问题。

　　 国家发改委秘书长、全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室主任杨伟民指出，“目前，我国城市建成区、建制镇建成区、独立工矿区、农村居民点、开发区等各类建设空间的总面积，已足以支撑实现工业化城镇化，问题是空间结构不合理、空间利用效率不高。”因此，调整空间结构、提高空间利用效率、进一步完善生产力布局已成为国家发展战略调整的首要任务。

　　 布局不合理阻碍可持续发展

　　 1978～2007年，中国的GDP总值增长了43倍，目前8天的产出值已相当于1978年全年产出总值。但记者从国家发改委发展规划司了解到，生产力如此强劲扩张的同时，其空间结构的不合理也在积累重大矛盾，成为可持续发展的主要障碍。

　　 散乱粗放与农地相争。1996～2003年，中国耕地面积净减少1亿亩，同期粮食产量从1998年的高峰5.1亿吨下降到2003年的4.3亿吨，其中虽然有为保护环境的退耕因素，但建设占地仍高达2240万亩，是导致粮食减产的重要原因。

　　 实现工业化与现代化是中国的既定目标，向这个目标迈进不可能不更多地占用耕地。但问题是中国有多少耕地可供非农产业占用呢？据测算，2030年中国将达到人口高峰16亿人口，需要7.2亿吨粮食养活，其中自产至少要达到6.7亿吨。为了保此生存线，到时只能再占用1.5亿亩耕地，这是中国在未来工业化、城市化过程占用耕地的最大限度。但是按照目前散乱不合理的工业化、城市化用地水平，2030年达到12亿城市人口时需占用4亿亩耕地。

　　 空间结构缺陷绷紧交通运输。目前产业空间结构的“东轻西重、南轻北重”特征，以及资源位置的“东缺西多、南缺北多”，东南西北部之间不得不依托全国性的交通网络展开交换，生产力的扩张必然带来流通规模扩大与道路需求持续而不断加深的紧张状态。

　　 比如，我国煤炭资源主要集中在北部和西部，水电资源主要在西南，而经济高增长区域和制造业主要集中在东部。如果能源消费结构维持现有格局，2020年之前需要再建设7条大秦线以及相应的港口来运输主要分布在中西部地区的煤炭。生产力布局与资源分布的不均衡,是形成南水北调、北煤南运、西煤东运、西电东送、西气东输格局的主要原因。

　　 无序城市化加剧布局混乱。中国的城市化取向，是应以大城市为主还是以中小城市甚至是小城镇为主，一直存在争论。尽管“九五”、“十五”规划把发展小城镇以及中小城市确立为中国城市化的重点方向，但小城镇和中小城市的人均占地水平要远高于大型城市。在“地少人多”的背景下，以大城市为城市化的取向已是不争的事情。

　　 而且，如果2030年中国城市人口增加到12亿人，即便中国全部都是百万级以上人口的大城市，城市总数也要有500个左右。如果这些变化都在未来25年发生，那么政府在规划中应该依据什么原则在现有城市中选择扩大城市规模的重点？如果不明确，中国城市化和工业化的发展将是盲目的，未来仅有的、可用于城市化的1.5亿亩耕地资源的配置也必然是盲目的。

　　 贸易条件恶化必须加快优化产业布局。因为地价和劳动力价格不断上涨，以及体制改革带来的效益空间的逐步缩小，中国贸易条件日益恶化。目前惟一尚未释放的经济效益潜力，就是企业的集聚效益和企业及产业的规模化效益。改变中国企业目前小、乱、散的状况，将极大提升中国经济的总体效益水平，对冲贸易条件长期恶化的压力。

　　 据了解，中国目前已经有18套乙烯装置，但产能达到规模经济要求的只有6套；世界炼油企业平均生产规模为500多万吨，最大炼油厂年产3000多万吨，我国平均规模只有160万吨，最大企业年产不到900万吨。其中汽车、钢铁和水泥的“散、小”更甚。所以，就有了“中国是世界经济大国，企业小国”的评价。

　　 也因此，林家彬告诉《瞭望》新闻周刊，“如何完善优化生产力布局，已成中国经济走向现代化过程中的矛盾焦点。不加快解决，到工业化、城市化进展到一定程度的时候就会走不动了。”

　　 “以人为本”是核心

　　 事实上，为了处理这些生产力布局不合理的问题，早在2006年国务院就责成国家发改委就未来国民经济发展的“主体功能区规划”展开研究和编制。据《瞭望》新闻周刊了解的情况，这项事关优化中国生产力布局的重大工作，其中国家级主体功能区规划编制工作已经在去年年底基本完成，今年年底将完成省级主体功能区规划编制。

　　 作为“我国主体功能区划方案研制”的技术工作主持者、中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰告诉本刊记者，“过去我们促进区域发展把关注点局限在以人均GDP为主要指标的经济发展水平上，但研究发现人均GDP区域差距短期内难以缩小，从绝对差距来说还要继续扩大，而且还将会是一个长期的过程。即使发达国家人均GDP的区域差距也是难以消除的。”

　　 因此，国家发展要实现均衡公平，就得从注重人均GDP为核心的经济层面均衡，到更加注重人们实际生活水平和生活质量的均衡。樊杰指出，研究表明，在发达地区和欠发达地区之间，人均GDP差距水平要大于地方财政支出的人均水平，更大于人均收入水平，“人均工资收入水平的区域差距小于人均GDP的区域差距，如果考虑各地物价指数和各个地区的购买能力，人均实际消费水平差距还要小。”

　　 “换句话说，人们实际的消费水平最能够体现人们的实际生活水平和生活质量。”这位国家“十一五”规划专家委员会委员说，现在国家进行主体功能区规划，就是想通过各种途径，努力缩小人们在消费、在实际生活的质量和水平上的区域差距，“缩小这个差距是老百姓真正能体会到、享受到的。”

　　 也就是说，认可人均GDP区域差距扩大是现阶段的一个基本规律，同时也认可不能简单地通过遏制发达地区经济增长的速度求得人均GDP在空间上的平衡。而是采用财政转移支付的手段，弥补那些为了维护国家整体生态安全，为发达地区作出生态贡献的限制开发地区的经济收益损失，促进老百姓实际生活水平和生活质量与发达地区大体均衡甚至适当更高。

　　 在这个指导思想下，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力以及主体功能定位，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，统筹谋划生产力布局、明确不同的开发方向和控制不同的开发强度，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

　　 四大功能区协调规划生产力

　　 樊杰介绍说，按照“十一五”规划中对四类主体功能区的定义，优化开发区应该是目前城市化和工业化水平已经比较高，有大规模的城市群集聚，能够引领中国未来参与世界经济竞争的区域。显然这种区域在我们国家主要分布在沿海地区。其中，长三角、珠三角、环渤海地区等有可能成为优化开发区域。

　　 重点开发区是已经具有一定的城市化基础，城市群发育程度虽然不高，但是已经出现了相对密集的城市群，未来又具有承载大规模人口及其推进工业化的资源环境承载能力和发展潜力，在国家整体开发中具有重要的战略区位。诸如中原城市群、关中城市和产业带、成渝都市圈、长株潭城市群以及武汉城市群等有可能划为重点开发区。

　　 限制开发区更多地强调生态保护功能，其生态系统在全国具有重要意义，对于维护整个大的生态系统平衡具有战略意义。比如在水源涵养、荒漠化防护、水土流失等方面具有重要意义的森林系统、草地系统、荒漠系统，以及对生物多样性保护具有重要价值的生态系统。还有脆弱的生态系统一旦破坏将威胁到中华民族可持续发展的基础。这些系统是未来限制开发区的一种类型，它们的生态系统重要性突出。

　　 禁止开发区是国家法律所规定的国家级自然保护区、世界文化自然遗产地区和国家风景名胜区国家地质公园和国家森林公园等。

　　 按照杨伟民的介绍，不同功能区的生产力布局和规划将实行不同考核机制：优化开发区域，实行转变发展方式优先的绩效评价，主要考核服务业增加值比重、高技术产业比重、研发投入经费比重、单位地区生产总值能耗、单位工业增加值取水量、单位土地面积产出率、吸纳外来人口规模等指标。

　　 重点开发区域，实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，主要考核地区生产总值、非农产业比重、非农产业就业比重、财政收入占地区生产总值比、单位地区生产总值能耗、单位工业增加值取水量、吸纳外来人口规模等指标。

　　 限制开发区域，则不再考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。

　　 禁止开发区域，将实行依法保护优先的绩效评价，根据保护对象确定评价内容，主要评价保护自然文化资源的原真性和完整性。

　　 国家、省两级谋划布局

　　 樊杰指出，长期以来，我国的规划更多地强调时间发展序列的目标、速度、规模和结构，“大家都知道未来的小康发展目标体系和目标值，知道现代化建设的目标和为此所应当达到的发展速度，但却不知道中国未来哪些地方是人口高度集聚的区域，哪些地方是人口不应该生存的区域。这次主体功能区规划，目标就是要实现空间开发的有序，构建一个合理的生产力发展的空间结构、合理的人口和城镇的空间分布格局。”

　　 “按照国家的统一部署，这次以完善生产力布局为主要内容的主体功能区规划分为两个层级，一个是国家级，一个是省级，省以下不再做主体功能区规划。”樊杰具体介绍说，国家级规划不覆盖全国国土，主要是把具有国家价值和国家意义的优化、重点、限制和禁止开发区挑选出来。省级规划首先把国家主体功能区规划完全地承接下来，国家对一个省的某一个区域所确定的主体功能，原则上省级不能修改。然后是对国家没有划的区域进行省级评价，进行省域主体功能区规划。最终，国家和省两级的主体功能区规划覆盖整个陆地国土空间。

　　 为了避免省级进行主体功能区规划时省区间评价指标差异性过大，以及避免省区和国家规划结果的不协调，在过去近两年时间里，国家已制定统一的划分指标体系、技术路线和划分方法，进行了多次同省级的协调，在全国一盘棋的统一要求下考察各个区域所承担的角色。通过这样的过程，国家层面上，注重统筹上下游、左右岸、发展先后等等关系；省级层面上，注重左邻右舍之间协调发展，以消除地区之间资源争夺、同质竞争的恶习。

　　 当然，这种生产力布局，并不是国家对省的束缚或者替代。樊杰介绍说，在整个技术路线的设计层面上和操作过程中，给省里留出了非常大的余地和调整空间。比如，衡量全国层上的交通布局状况，国家级层面上以是否能够便利地进入世界经济循环和参与世界竞争为重要考核标准，选择了京、沪、穗作为三个最主要的中国参与世界竞争的门户城市，并将各地区和这三个门户城市的通达程度作为各地区交通优势度的评价标准。同样，各省在对省内各地区进行交通优势度评价时，除了上面的国家考虑指标，还可以选择和本省的一些重点城市的交通便捷程度作为考核本地区交通布局的重要方面，以满足自身需要。

　　 因此，以人为本，尊重自然、发挥优势、加强合作，是生产力布局和规划的出发点和基本原则，整体上的协调是其核心价值所在。

　　 配套政策助力

　　 “在目前完善生产力布局过程中，各级地方政府由追求经济增长为目标，调整为既要考虑经济快速发展又要考虑与资源环境承载能力相适应；但各地追求增长的动能还存在，饥不择食地招商引资，不遗余力地上大项目的现象仍然存在。”因此，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成告诉《瞭望》新闻周刊，制订并贯彻与之配套的政策和改革等重大举措，在新的历史时期至关重要，是生产力布局能够顺利调整的前提。

　　 改革地方干部政绩考核体系。针对存在着事实上的“以GDP论成败”的倾向，通过改革干部政绩考核体系，建立相对科学规范的政绩考核制度，对于防止各地方之间的恶性竞争、互相封锁乃至以邻为壑，可以在一定程度上起到釜底抽薪的作用。

　　 这一改革方向应当是：不仅关注区域经济的增长情况，更加关注当地居民生活质量的改善情况；不仅考察干部在促进当地经济社会发展方面的政绩，也要关注干部在遵守国家法律法规方面的表现；不仅考核干部对本地区内的业绩贡献，还要考虑该地区在处理区际关系上的表现。

　　 建立区域协调发展委员会。完善生产力布局，区域协调是关键，所涉及的政策是财政政策、金融政策、投资政策、产业政策、土地政策等政策的集合，不是一个部委所能包揽。而且，由生产力规划带来的区际利益冲突呈现出涉及范围广、出现频率高、尖锐程度大的态势，需要有一个能够对比较尖锐的利益冲突作出及时反应、发挥协调与仲裁功能的机制。

　　 这既需要有规划和政策的配合，也需要有实施的主体，众多专家建议成立部委级区域协调发展的有关机构，以专司区域协调发展之职责。可在西部开发办、东北振兴办、中部崛起办、扶贫办等国务院办事机构的基础上设立，经过整合，化分力为合力。

　　 改革户籍等限制劳动力流动的制度。长期以来，人口分布的固化状态始终未能打破，无疑在很大程度上影响到经济效率的提高。立足于合理化和优化空间结构的角度，国家应加快对户籍等限制人口流动的制度的改革，在拆除地区壁垒，允许物品畅通的同时实现人口流动的正常化，引导西部地区的劳动力和一部分人口向发达地区有序流动，是解决生产力优化、生态环境保护、经济社会可持续发展问题的可行措施。

　　 建立覆盖全国的以中央财政支持为主的最低生活保障制度。现实问题是享受低保的人口多数居住在欠发达地区。低保费用若让地方财政负担，别说是县财政、市财政，就是省财政也不堪重负。因此，建议低保资金以中央财政负担为主。财政自给有余的省市由省财政负担，财政不能自给的省市由中央财政负担，通过银行按月直接补贴到户，以避免一级一级下拨所产生的体制泄漏。

　　 构建生态补偿机制，共同维护人人共享的生态环境。生态补偿和对口支援不同，对口支援是道义上的责任和政治任务，受援地区和支援地区可能不存在任何经济联系，但生态补偿是一种应尽的义务，是对生态保护地区的人民承受牺牲或贡献的一种补偿。西部的矿产资源和水资源成为东部赖以生存和发展的基本条件。国家划定限制发展地区之后，上游地区的人们受到了约束，他们的发展权受到了限制，因此，有权利要求补偿。

　　 但是生态补偿机制建立的难度很大，来自专家的建议是企业按资产纳税，个人按收入和不动产纳税。通过征收生态税建立生态补偿基金，提高欠发达地区人民的生活水平。

　　 加大转移支付力度，提高欠发达地区的公共服务水平。要通过财政收入再分配来提高经济欠发达地区人民群众包括教育、卫生、社会保障等在内的生活福利水平。实现区域之间公共支出的均等化和居民公共福利的均等化。也就是说除了最低生活保障之外，还要视财力情况，保证欠发达地区的居民的基本教育、基本医疗。对欠发达地区的政府支出包括公务员的报酬水平也要给予基本保证，和发达地区的差距不能拉得太大。（记者 王健君）