大部制之大，一方面应当是管的范围大，另一方面是管的程度深、力度大。划清权力边界，大部制才能大起来

　　 在实施《国务院机构改革方案》的时候，我们迫切需要深入研究一些问题。大部制改革所要解决的问题，主要是解决国家治理结构中横向和纵向的权力关系问题，只有划清中央政府的部与部之间和中央与地方政府之间的两方面权力边界，大部门体制才能建立起来。

　　 应当说，目前的大部制改革方案，主要是着眼于中央政府部门横向的权力边界划分的。比如说，国家发改委、财政部、中国人民银行在自身职能作出调整的同时，还要建立部门间的协调机制。将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理等等，目的主要是在中央政府部门之间重新分配职能和权力关系。但事实上，这样的划分是不是合理，还有待纵向的中央政府和地方政府之间的权力划分的检验：中央政府在国家治理结构中虽然处于高端的支配地位，但治理的效果最终是体现在地方，如果中央政府和地方政府的权力关系划分不当，无论是大部制，还是小部制，都可能治理无效。也就是说，划清纵向的权力关系对于实行大部制改革来说，和解决横向关系问题同等重要的。然而，似乎目前问题尚未提上议事日程。

　　 在中央政府和地方政府的关系问题上，就许多政府职能而言，或许问题主要在于中央政府要不要“亲自”执行的问题。比如说国家环保部，此次改革后其主要职责是：拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。但是，目前我国在环境保护方面治理低效的原因，是地方经济利益日益强大而环保执法权力有限，要解决这个问题，恐怕最好的办法就是要改变目前有中央政府制定政策、地方政府执行政策的治理模式，而改为由中央政府直接执行的模式，才可能达到改革的目的。

　　 在实行“大部制”经验比较丰富的一些国家和地区如美国就是这样做的。事实上，在美国以及其他一些国家和地区，所谓大部制，就是既依法制定法规规章以及各种各样的政策，也要依法执行这些法规规章和政策。美国的能源部联邦雇员和合同雇用人员超过10万人，年度预算超过230亿美元。美国国土安全部有18万雇员，农业部有10万雇员，环境署的人员编制比中国环保部多60倍。为什么它们要这么多公务员呢？就是因为即使是“中央”政府，它们也是管执行的，在它们的权力范围内，大量的事情是这些部门自己做了，而不是像我国，中央政府部门只管发文件，地方政府才管执行。也就是说，大部制之大，一方面应当是管的范围大，另一方面是管的程度深、力度大。

　　 当然，并不是中央政府所有部门都应当是大部门，许多公共服务职能更需要在地方政府实行“大部门体制”。在执行公共服务职能的时候，往往要面对最广大的人群和纷繁复杂的事务，人少了解决不了问题。据专家介绍，在600多万人口的香港，政府房屋署有9000名公务员，新加坡的相应机构有3000名公务员。在国家成立住房和城乡建设部的时候，是不是也要像它们这样做，显然是十分现实的问题。香港法律援助署有520人，而人口比香港多一倍的深圳法律援助仅32个工作人员。按照我国劳动保障部的规定，每一万人配备一个劳动监察人员，深圳按900万外来劳动者计算，也应配备900人的监察队伍，而实际上深圳只有43人。这或许就是现阶段我国政府公共服务质量还不够高的一个原因。

　　 由此可见，推进大部制改革，在人员编制的问题上我们还要转变观念。不是说财政供养的人越少越好，而是公共服务质量越高越好。建设廉洁高效的服务型政府并不必然要减少公务员编制，而是要根据经济社会发展的实际需要决定增加还是减少编制。从大部制所必须履行的公共服务职能的需要来看，很可能只有大规模增加工作人员才能真正“大”起来。（作者蔡永飞为民革中央调研部研究员）

　　 历史视野

　　 百年前的大部制改革

　　 百余年前的光绪朝，也曾有过一场轰轰烈烈的“大部制”改革。1906年，清政府宣布“预备立宪”，改革中央部门，其中一项主要内容是合并一些职能重叠的部门，组建大部门。具体做法是：将太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部，将工部并入商部，取名农工商部，将太仆寺并入兵部（兵部改名为陆军部），将国子监归入学部。

　　 其实，将太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部这类的“大部制”举措，在1898戊戌变法期间，光绪皇帝就已经颁布了，但一直到了1906年才得以落实。1898年8月30日，光绪皇帝诏令裁撤中央的詹事府、通政使司、大理寺等衙门，同时宣布冗员也要一律“裁撤净尽”。内外诸臣都“不准借口体制攸关，多方阻隔，并不得以无可再裁，敷衍了事。”

　　 戊戌变法失败，光绪的“大部制”改革自然也没有取得成功，其中有值得后人借鉴的教训。

　　 首先是过于急切。有学者统计，“百日维新”的103天，光绪先后发布有关革新的各种诏令计约180条，平均每天1.7条。

　　 其次是机构改革缺少事前筹划和事后补救。8月30日光绪下令裁撤詹事府、通政使司、太常寺、光禄寺、鸿胪寺等衙门，但事先并没有完成相关职能的移交。衙门已经被宣布废除了10天，具体的合并方案却还没有，由此造成的权力真空无疑很容易给守旧势力提供把柄。再者是对裁撤下来的官员没有妥善的安置方案。9月8日，光绪皇帝才下谕旨，指出裁减各员可于铁路矿务总局、农工商总局酌设大小官员额缺，将来量才任用。 （人民论坛编辑部 整理）