一些巡视组和被巡视单位还不同程度地存在着重巡视、轻整改，忽视巡视成果运用等问题。巡视过程中发现的问题并没有得到有效的解决，这在一定程度影响了巡视的公信力

　　 2003年中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。在此，为了破解巡视难点、增强巡视效力，有必要在理论上深化对巡视制度的研究，为巡视制度创新提供思路。

　　 实践证明，巡视工作在党的建设和党内监督工作方面日益发挥着重要作用。但是，当前的巡视工作还有一些难点有待进一步破解。

　　 现行巡视工作的难点

　　 巡视定位问题。按照党内监督制度规定，中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，派出巡视组到所辖地区，对下级党组织领导班子及其成员进行监督，这是现行巡视制度的基本安排。人们按照古代监察制度的提法，往往把巡视人员视为“钦差大臣”。但在实际上，根据现行的巡视制度安排，巡视人员并不是“钦差大臣”。巡视组只是一个具有“临时性”色彩的派出机构，即巡视制度虽然是法定的，但承担巡视任务的工作人员却往往是临时组成的，有一定的工作期限，这给巡视定位带来了问题。

　　 根据监督条例，当前巡视工作主要有五项任务，即了解领导班子及其成员执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况，执行民主集中制的情况，落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况，领导干部选拔任用的情况，处理改革发展稳定的情况。根据政策任务，重点监督贯彻落实科学发展观、领导干部廉洁从政、维护群众切身利益等方面的情况。在必要时，还要发现并推荐优秀干部。这些职权并不具有强制力，有的还显得相当宽泛，有些职权甚至与党委工作部门的职能是重复的。

　　 巡视组如何与一般性的工作组、检查组、考察组及办案组等相区别，无疑是一个现实的问题。

　　 巡视效力问题。巡视制度之所以得到社会的广泛关注，其原因在于中央通过巡视工作发现了陈良宇、杜世成、徐国健、李宝金等人案件的线索，并最终加以处理。这说明巡视有其不可替代的作用。但这样大规模的明察暗访毕竟属于少数，更多的巡视针对一般性的工作。

　　 巡视是一种自上而下的监督方式，监督权威主要来源于上级组织，而并非来自于巡视组本身的权力。这就造成这样一种状况，一方面被巡视地区和单位对巡视组隆重接待，表示要大力配合巡视工作，并提供一切工作条件；另一方面对巡视组的工作存有心理戒备，对一些情况有意识地加以隐瞒，尽量展现其好的一面，掩盖其不足的一面。这种状况在相当程度上使巡视组与被巡视单位之间形成类似猫与鼠的博弈关系。

　　 中央在巡视成果的运用上做了很多工作，但地方一些巡视组和被巡视单位还不同程度地存在着重巡视、轻整改，忽视巡视成果运用等问题。巡视过程中发现的问题并没有得到有效的解决，这在一定程度影响了巡视的公信力。

　　 巡视方法问题。现行的巡视方法主要是听取汇报、列席会议、开座谈会、个别谈话、查阅档案、受理举报、明查暗访、实地调研、交换意见等等。这些方法在发挥作用的同时，也存在着很大的局限性和不适用性，特别是各种会议形式。况且，巡视组的巡视路线是提前安排好的，不一定能获得真实的民情信息。如果巡视工作在实际开展过程中沦为一般性的检查工作或评估工作，肯定要降低巡视本身的价值。

　　 三大难题困扰巡视制度创新

　　 巡视制度是一种党内监督制度，应该突出“监督”的特点，把握住“监督”这个主题。

　　 独立性问题。独立性是巡视工作发挥作用的关键。在现行体制下要解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，巡视制度应该增其独立性。在具体工作中，要排除利益集团因素对巡视工作的干扰。巡视组到基层巡视前，可以先以暗访的形式进行摸底，掌握基本信息，再公开派巡视组下去，这样可以对照前后信息，增强巡视的威慑力，避免被巡视单位的临时“改装”和“粉饰”所蒙蔽。对巡视组工作的经费支持也要独立，一些办公开支应由国家财政专门拨款给付。

　　 针对性问题。要把巡视工作的出发点和落脚点放在发现问题上，特别是要发现其他监督手段不易了解到或了解不深的问题，而不能是一般性的工作总结。与此同时，要了解问题发生的原因，分析问题背后的政策因素、程序因素或制度因素，明确问题责任。既要发现问题、分析问题，也要帮助和督促被巡视单位解决问题。

　　 当前巡视工作应从监督“人”为主转向监督“权”为主，加强对权力运行过程的监督，把掌握权力的所有领导干部都纳入到巡视范围中来，以突破权力网的限制。同时，要把握住“事”，深入了解被巡视单位主要领导的工作情况。

　　 有效性问题。“巡”要求工作全面，总体了解情况，获取多方面信息；“视”要求工作细致，深入分析情况，掌握深层次信息。在具体工作中，要避免搞运动、刮大风、走过场、形式主义的传统做法，防止出现“巡”而不“视”。

　　 要选拔一批政治素质合格、业务水平过硬的人员加入巡视组，特别是要挑选那些与被巡视单位不存在利害关系的人员从事巡视工作。在不违背既定离退休制度的前提下，某些精力充沛的老干部可以主持当前巡视组工作，但人数不宜过多。

　　 对巡视方法要加以改进，把先进信息技术如网络引入巡视工作，使巡视工作方法更加符合被巡视地区和单位的实际。要坚持多下基层进行突击访问，不要陪同、不定时间。对被巡视地区和单位的评价，不能仅仅根据巡视期间的情况来做出判断，而要结合当地的历史发展状况，综合考虑，全局把握。

　　 完善责任机制、信息沟通机制和巡视成果运用机制

　　 巡视制度创新既要考虑当前巡视工作中存在的问题，也要着眼于党内监督体系的长期发展，加强巡视责任机制、信息沟通机制和巡视成果运用机制的建设，形成长效监督机制。

　　 创新巡视责任机制。要用法规的形式明确巡视组的巡视工作职责，工作程序、工作纪律、管理办法、责任考核、问题处理等，形成巡视执行责任机制。巡视组工作人员如果在巡视过程中“走马观花”，搞形式主义，甚至收受贿赂，出现严重失职、失察行为的，应当追究相关人员的责任。

　　 创新信息沟通机制。一方面要建立横向的信息共享机制。要创造信息平台，以整合监督资源，充分利用公安、财政、审计部门的信息渠道，同案件检查、干部考察、审计监督、信访监督等方面的工作结合起来，实现信息之间的横向沟通。另一方面要建立舆情收集机制，实现专门机关的监督和群众监督的结合。在巡视组内部事先规定巡访群众的范围、数量和对象，把了解真正的民情作为工作的重要内容。重视举报信息来源，对群众反映强烈的共性问题加以特别关注，有必要的话，可以向被巡视单位的主要领导提出质询。

　　 创新巡视成果运用机制。建议建立巡视成果备案制、成果数据分析库和整改反馈网络系统。具体而言，对巡视工作中发现的问题，要按照问题的不同性质加以分类，在向上级委派组织进行工作汇报的同时，把不同问题及其相关整改意见移交给相应的职能部门。要把问题汇总后反馈给被巡视地区和单位，通过专人跟踪监察、回访、函询等形式督促他们进行整改。被巡视地区和单位要有专人负责反馈，按时汇报落实情况。 （李成言 作者为北京大学廉政建设研究中心主任、教授）

　　 巡视制度的基本情况

　　 巡视制度是中国共产党党内的一项新制度。建立巡视制度最早提出于2001年9月召开的十五届六中全会。在本次全会作出的《关于加强和改进党的作风建设的决定》中提出：“中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度，把下一级领导班子特别是主要负责人的廉政勤政情况作为重要内容，进行监督检查。”

　　 2003年中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。规定巡视工作的主要任务是： （一）了解贯彻落实“三个代表”重要思想和执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况，执行民主集中制的情况，落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况，领导干部选拔任用的情况，处理改革发展稳定的情况，中央要求巡视的其他事项； （二）向派出巡视组的党组织报告巡视工作中了解到的情况，提出意见和建议。2003年7月，中纪委、中组部正式组建中央巡视办公室和５个巡视组，到辽宁、云南进行巡视试点，以后又逐步扩大到湖南、广西、河北等几个省市。

　　 2004年，全国31个省区市和新疆生产建设兵团党委也都设立了巡视机构，组建了专职巡视队伍。为了规范巡视工作，中纪委、中组部于2004制定了《关于巡视工作的暂行规定》。

　　 巡视制度的主要内容如下：巡视制度在中央和省（区、市）两级党委建立。组织机构是巡视办公室和派出巡视组，属于正式机构，有正式编制。组建巡视办公室和派出巡视组的具体工作由纪委和党委组织部门共同承担。巡视组对上级党委负责，职责是“对下级党组织领导班子及其成员进行监督”。监督工作的具体方式是到一个地方巡视一定时间，中央巡视组到一个省（区、市）巡视的时间大致是3到5个月。巡视组可以“列席所巡视地方的党组织的有关会议，查阅有关文件、资料，召开座谈会，与有关人员谈话，了解和研究群众来信来访中反映的有关领导干部的重要问题。”“巡视组不处理所巡视地方的具体问题。”巡视结束后要向派出党委报告工作。巡视监督中发现的问题将由上级党委决定是否进行调查和处理。

　　 一项制度的好坏，决定于它的实际成效。中国共产党的巡视制度，已经取得很大的进展。到目前为止，中央纪委、中央组织部巡视组已完成对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的第一轮巡视，并对15个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了第二轮巡视；还完成了对若干中央管理的银行、国有资产管理公司、国有保险公司、国有证券公司，以及国有重要骨干企业的巡视。各省（区、市）巡视组已完成了对所辖市（地、州、盟）的第一轮巡视，并对293个省直部门、1218个县（市、区、旗）进行了巡视。（资料由清华大学廉政与治理研究中心主任任建明提供）

　　 巡视制度填补我国监督制度空白

　　 权力必须受到监督，否则难免导致腐败。建立巡视制度，可以说是反腐败的一项重大制度创新。

　　 建立党内巡视制度的重大意义在于，它克服了对党的中高级干部，特别是对“一把手”监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端，填补了我国监督制度的一个空白。过去，人们经常感叹，对县、市、省级领导班子的主要负责人和“一把手”依靠同级监督往往乏力，因而主要有赖于上级部门的监督，而来自上级部门的监督又往往不到位，这就迫切需要解决“上级监督不到”的问题。在反腐败问题上，大家有一个共识，就是要把重点放在党内，解决党的领导班子主要负责人和“一把手”如何受到有效制约的问题。党内巡视制度的建立，通过专门的巡视机构和专职的巡视队伍，实现人员的专职化和业务专门化，使巡视工作经常化，这就从根本上加强了对省部及地厅级领导班子中主要领导干部的监督。

　　 和其他监督制度相比，党内巡视制度具有显著的优点。由于党内巡视制度采取自上而下的方式，重点突出，针对性强，能够形成一种高压态势，赋予监察工作以强大的权威。并且，这样的态势和权威不是可闻不可见、浮在上面，出现所谓“只听楼梯响，不见人下楼”的情况，而是亲临被监督对象的单位、实际部门，实现了对被监督对象的定向化监督，产生了很好的效果。同时，巡视制度有助于保证巡视机构和人员集中精力，深人探索和掌握巡视工作的规律，有利于更全面客观地掌握被监督对象的情况，强化事前、事中监督，认真查找和解决党风党纪方面的问题，不是满足于一阵风效应，而是具有长远的功能机制。这对于加强领导班子建设，促进领导干部廉洁从政、拒绝腐败，发挥了重大的作用。（许耀桐 作者为国家行政学院科研部主任、教授）