低调方案

　　 这个春天，上海十余万公务员正经历着一场力度空前的收入调整“风暴”。从3月开始，他们面对着一份新的工资条。“大幅降薪”的传闻，已经在公务员圈内，持续数日而未绝。

　　 风暴肇始于一份名为《上海市规范公务员津贴补贴的实施方案》(下文简称规范方案)的文件，由上海市纪委、组织部、监察委、财政局、人事局、审计局六部门联合颁布。

　　 文件早于2007年9月成文，上海人事系统一官员称，本为贯彻2006年中纪委《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》精神，之所以推迟至今年初实施，他相信，部分因为受社保案影响，上海市区人事变更频繁所致。

　　 规范方案的矛头直指公务员津贴补贴名目繁多、发放秩序混乱的现状，力争用三年时间，逐步消除地区和部门之间不合理的收入差距，最终促成公务员津贴补贴发放与单位占有的国有资产和行政权力彻底脱钩。

　　 1月17日，1000份文件正式下发，规范范围囊括市、区各级党的机关、人大机关、行政机关，审判机关和检察机关、民主党派机关等。

　　 一周后，上海召开新一届人代会，清理风暴始为外界所知。

　　 上海市人事局一官员对南方周末记者称，规范方案隶属公务员内部事务，不属于政府信息公开披露的范畴。

　　 此前，一则关于上海海关系统降薪45%的爆炸性新闻，曾引发社会舆论的争议，这使得此次规范的主导者更坚信低调行事的必要性。迄今，未见规范方案对公众披露。

　　 几乎同时，一份名为《上海市规范公务员津贴补贴工作宣传提纲》也同步下发，并“要求引导大家正确看待个人利益得失”。“各单位被要求严格按照提纲解释说明，不得随意发挥。”上海一位区县人事官员回忆说。

　　 整个1月和2月，最繁忙的是各单位的人事官员，他们要核定本单位公务员名册，以及2007年津贴补贴的发放名目和数额，以及依照规范方案作出新的2008年的发放名册和数额，统一报主管部门批准。“这是一个难题，报高了担心被重点削峰填谷，报低了担心一旦被认定无转圜余地。”上海市一市直机关领导称。

　　 此间部分单位的上报方案出现打回修改的状况。并有部分市直单位暂缓了2007年的年终奖金以及2008年前两月的补贴发放，以接续即将到来的改革。

　　 3月5日，所有的规范工作全部就绪。

　　 规范还是降薪？

　　 对于惯性看涨的公务员来说，这一次可谓是大跌眼镜。

　　 青浦区一位科级干部最终发现，自己的收入将缩水20%多，以往他可以轻松拿到12万左右的年薪。松江区一同级干部的降薪幅度大致相当。

　　 上海一公务员论坛上，超过1000条网友跟帖留言，遭遇“降薪”寒流，幅度不一。

　　 根据方案，此次规范旨在有效遏制津贴补贴发放混乱的现象，实行统一的补贴项目，将公务员津贴补贴统一归并为工作津贴和生活补贴两大类。一律取消各部门自身设立的其他名目的津贴补贴。

　　 上海一厅级官员告诉南方周末记者，1993年公务员薪资制度改革时，为使收入分配适应各个地区经济发展不平衡的现状，国家层面提出建立“地区津贴制度”，各地可以根据本地经济发展水平、财力状况制定自身的“津补贴”。

　　 但国家未出台统一政策。在此背景下，地方公务员的津贴补贴名目逐渐失序，甚至婚丧嫁娶也在其列。

　　 复旦大学博士孙琳曾专门研究过中国的公务员薪酬问题，据其不完全统计，各地擅自发放的名目达到三百多项。

　　 不规范背后是部门利益膨胀失控的现实，孙琳说，各部门竞相利用手中的权力取得财政预算外资金，一是各种各样的行政收费项目，主要集中在公安、建设、工商、房管、教育等所谓“肥差”部门；二是下属实体上缴收益，它们在其主管部门的“势力范围”中享受着优先甚至垄断所得的暴利，以上交管理费、承包金及年终机关福利的形式汇入部门利益，成为公务员隐性收入的主要来源。

　　 此次规范严厉要求，对各项政府非税收入，一律上缴财政专户，由财政部门统筹安排。津贴补贴的发放也一律通过财政集中支付平台，以银行卡形式进行，禁止任何名目的现金、实物以及有价证券。

　　 这意味着大量受益于此的公务员遭受减薪阵痛，南方周末记者调查获悉，此番规范，上海市直机关中以公安、税务、财政等强权部门受冲击最大，至区县一级，则减薪范围更广，幅度尤甚。

　　 至今，尚无权威资料汇总此次规范导致的各部门公务员收入具体升降情况，但此间上海市政府新闻发布会上，曾有记者以下降45%比例的说法求证，发言人称，有升有降，属于正常的规范范围。

　　 民主党派机关等清水衙门，此番成为受益者，上海一民主党派官员告诉南方周末记者，该党派机关人员改革后将获得30%左右的收入增长。“这是历年来力度最大的一次调升。”

　　 抹平行业差、职级差

　　 试图抹平公务员系统内的巨大收入差距，亦是规范方案的另一目的。

　　 华东师范大学教授黄泽民曾以全国政协委员身份，专门提出缩小公务员收入行业差与地区差的建议，他总结上海的公务员差距现状为，市里比区里低，区里比乡镇低，乡镇又比街道低。

　　 究其原因，主要是越往基层单位，越承担具体的招商引资和创税职能，由此带来不菲的超额绩效奖励。在部分区县，初级干部单此一项可增收五万甚至更多。

　　 早在四年前，上海市亦曾出台名为《加强市级机关工资外收入分配管理的意见》，对工资外的补贴和津贴收入要求与公务员德、能、勤、绩的考核情况紧密结合，真正发挥有效激励作用。

　　 当时亲历改革的一位机关干部对记者回忆，彼时市里实行总量调控，但还是给各区县充足自主权，这使得区县之间收入差距并没有得到有效弥合。

　　 而四年后的今天，改革正强力向纵深发展，上海市社科院权衡研究员亲历两次改革，评价今次的规范是“动了真格”。

　　 与既往改革多政策强调不同，今次规范以具体的量化措施杜绝改革被扭曲或分解的可能，随规范方案下发的有一份秘不外传的表格。知情者称，正是按照公务员的职级、供职年限，对改革后的工作津贴和生活补贴，一一指定精确到个位数的标准。南方周末记者获悉，工作补贴每人每月最高2070元，最低1010元，生活补贴每人每月最高4430元，最低1980元，其间划分数十档次。

　　 依照规范精神，全市所有公务员将统一以此为标准，按图索骥即可。

　　 为了避免削峰填谷有可能带来的震荡，规范方案保留了一名为改革性补贴的名目，作为工作津贴和生活补贴的补充，并允许各区县之间存有一定的差距。

　　 南方周末记者获悉的数字显示，比如浦东，改革性补贴基数定为23000元每人每1年，而松江区则为17000元左右，二者差距已骤然缩小至6000元上下。

　　 此外，规范公务员津补贴差距的另一体现是，同一部门内，不同层级之间的差距也受量化约束，方案硬性要求，工作津贴和生活补贴之和，正局级与科办员高低比例为2.5∶1。

　　 这导致的直接后果是，越是层级高的领导可能承受的损失越大，上海某区的区领导，年收入据说下降7万元。“领导带头减薪，使得下属也无话可说。”上述青浦区科级干部无奈表示，但他仍心存微词，“领导通常有巨额的职务消费，津贴补贴的降低，其实对生活无明显影响，而大量的科办员则牵一发动全身。”他说。

　　 已有公务员在网络间呼号，自己已经贷款买房，上海房价高企，调整后的收入将难以支付贷款。

　　 以领导问责确保实施

　　 引人关注的是，今次规范方案对违规者还施出了重罚举措，规定在规范期间，以任何借口、任何名义、任何方式违规发放津贴补贴的，对主要领导、分管领导和直接责任人一律先行免职，再按照党纪法规追究责任。这也是承继中央规范津贴补贴工作的严肃精神。“过去往往犯了错，检讨一番也就能过关。”接受南方周末采访的一位机关干部说，“类似一票否决的严苛惩罚，以往少见。”

　　 据悉，在方案实施前的2007年年底，上海就曾有两个区，在未经报批的情况下擅自违规发放节日补贴，后被检举事发，其主管领导遭到严肃批评，违规发放的补贴，亦被要求追回。

　　 未经官方确认的信息是，随后，上海市审计部门曾对部分区县进行核查，发现违规私自发放津贴补贴的问题并非局部，最终痛下决心，出此狠招。

　　 但即便如此，依旧有上海公务员对规范前景表示担忧，“相应的公务员人事编制制度、绩效考核制度、政府公共财政制度，若不相应作出调整，公务员津贴补贴规范难免呈单兵突进状态，难免回潮。”

　　 改革阻力或将日益强烈，有公务员直言，在上海，公务员队伍日益精英化，现有收入相比一些垄断国企、外企并无竞争优势，且升迁机会与薪资上升空间均有限，“所谓权力寻租，只是极少数不法官员的专利”。

　　 这并不意外，公务员收入的每次调整和改革，无不引起内外争议，关键在于科学的薪酬体系尚未确立。

　　 复旦大学孙琳博士建言，合理的公务员薪酬体系应兼顾对应于基本岗位职责的固定薪酬，以及结合绩效考核结果的动态薪酬。同时，根据“外部平等”的原则，引进独立的专职评估机构，按照当年通货膨胀情况以及参照企业相应职位的薪酬水平进行动态调整，从而实现政府部门劳动力价格与市场价格的接轨。

　　 而这些，显然不能靠铁腕清理的一朝一夕之功所能完成。