在《行政程序法》千呼万唤尚不能出台的背景下,湖南省于4月17日颁布了全国第一部省级《行政程序规定》,这部将于今年10月1日起施行的地方性规章,以长达10章178条2万余字的篇幅,对该省的各类行政行为进行了系统而详尽的规范,内容涉及到行政主体、行政决策、行政执法程序等诸多方面。可以想见,这部规章的出台,将极大地规范该省的行政行为,让行政相对人享受到法治的阳光和程序的正义。

　　 程序是现代法治理念中最核心的内容之一,而依法行政是法治进程的关键问题。行政程序的规范性、正当性,显然是建设现代法治政府的核心问题。正因如此,近年以来,每年有很多专家、全国人大代表和官员代表呼吁出台《行政程序法》,以规范尚显混乱的我国行政行为。

　　 以行政主体为例,这些年来,城管部门的作风粗暴饱受批评,其执法资格则饱受质疑。越来越多的人认为,城管部门之所以存在很多违法行为,核心原因之一就是其行政主体地位和权力界限很不明朗,在一种近乎糊涂和滥权的环境下,城管部门的违法行为便自然滋生。而根据湖南省《行政程序规定》,今后,不仅是城管部门,包括其他很多行政主体,其权力来源、执法资格、授权途径等都将得到严格的规范。

　　 再以行政决策为例,人们曾经多次通过媒体了解到,有的地方政府部门随意审批随意决策,导致行政管理相对人无所适从,或者受到正当审批的项目突然被撤销,以至于损失惨重,即便如此,受害人也没有足够的法律理由去主张权利。湖南《行政程序规定》则从决策的科学性、程序正当性、谨慎决策、公众参与等多方面进行了规范,通过如此缜密的决策程序,很多“拍大腿式”的莽撞决策就能被避免。

　　 还以行政执法程序为例,这些年来,虽然《行政处罚法》和《行政诉讼法》促进了行政执法程序的基本规范,但由于这些法律的粗线条性,有些细节仍然被忽略。比如,很多行政执法人员在执法过程中不愿意着装不愿意出示证件,这导致了很多误会和冲突。《行政程序规定》正是对已有法律的详细完善和补充。

　　 “没有公正的程序,就没有公正的执法。《行政程序法》应该尽快出台。”在全国人大会议上,著名行政法学家、全国人大代表、全国人大内务司法委员会委员应松年教授的这句话,生动地点破了程序对于行政行为的重要性和决定性。但由于种种原因,这部法律一直不能出台。我理解国家在制定《行政程序法》中的技术难题和种种顾虑,比如,行政程序涉及面广,很难通过一部法律毕其功于一役,如何平衡该法的立法技术细节,是立法者需要考虑的重要问题之一。再比如,《行政程序法》将在某种程度上超前于其他法律,这将导致法律之间的不平衡,甚至影响到一些部门的利益。

　　 虽然如此,程序正当的基础性意义,决定了行政行为没有理由拒绝规范的程序。在《行政程序法》因为种种原因尚未出台之际,湖南省出台这部地方性规章,一是从立法技术上为国家制定法律积累了经验；二是可以通过该规章的实施,为将来我国制定尽可能完善、科学的《行政程序法》铺平道路；三是可以加强行政机关和官员的程序意识。这些作用,对我国的行政程序立法都有着开创意义。

　　 我们期待,通过对湖南省实施这部地方性规章过程中出现的种种现象的关注,一方面强化行政机关的程序价值观,另一方面,也能早日促成国家的《行政程序法》的出台。（陈杰人）