公众参与机制提供了一个法律平台，用对话代替对抗，使各方都能够平等的表达意见，是减少解决环境问题社会成本的有效手段。

　　 目前我国关于公众参与的规定还仅仅体现在单个法律规定中，对于公众参与的精神理解也是不一样的，尚未形成一个完整的体系。

　　 完善公众参与机制，不仅要明确公众参与的主体范围，更要为主体提供法律保障。

　　 公众参与与行政管制、行政指导、经济刺激共同构成环境法的基本调整机制。2006年2月国家环境保护总局下发了《环境影响评价公众参与暂行办法》将公众参与的规定进一步细化。但我国公众参与机制目前还未形成体系，在实体上和程序上依然存在很多问题，需要从法律上进一步完善。

　　 公众参与机制提供了一个法律平台，是减少解决环境问题社会成本的有效手段

　　 公众参与机制就是用一系列的法律规定来保障公民参与环境公共政策的权利。因而，公众参与机制就是以保障公民环境权为目的的一系列成体系法律制度总称。

　　 公众参与机制从实体上讲与环境权的特点是匹配的。环境权是一种权利束，因为环境的多样性和对环境利益主张的多元性，形成了环境权具有“弹性”的特点。在法律中，即使规定了环境权，为了避免在实际行使环境权时与现实环境状况的冲突，只能将其抽象化，而不能整齐划一。公众参与机制能够使各方的利益都得以表达，符合环境权这种“弹性”的特点，可以促进环境权的实现。

　　 公众参与机制的首要功能是制约政府的权利。根据“公共财产论”，政府代表公民行使对公共财产的管理权，政府是环境以及公共资源的管理者；同时，政府也是经济秩序的维护者，通常的情况是政府自由的在这两种身份中进行选择。当然，这样的选择并非都是非此即彼的，但在这种情况下的决策能不能维护公民的环境利益，是值得怀疑的。在缺乏监督的情况下，很有可能使政府的权利异化，造成公民环境利益的损害。

　　 公众参与机制的另一个功能是促进在环境问题中各个利益方的合作。公众参与机制提供了一个法律平台，用对话代替对抗，使各方都能够平等的表达意见，是减少解决环境问题社会成本的有效手段。公众参与机制强调事前的参与行为，与环境法的预防与治理相结合的原则是一致的。我国目前的环境法体系更强调的是公害的治理，在环境问题日益严重的情况下，必将转向“公害治理—环境保全”两者相结合的体系，在这个体系中，公众参与机制的合作与预防功能更加明显。

　　 我国关于公众参与的规定还仅仅体现在单个法律规定中，尚未形成一个完整体系

　　 我国关于公众参与的规定体现在各层次的法律之中。《中华人民共和国环境保护法》（1989年）第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国水污染防治法》（1984年）第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。”1996年《国务院关于环境保护的若干问题的决定》中指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众环境保护工作，检举揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006年2月）具体规定了公众参与的具体操作规范。

　　 从整体来看，公众参与的办法是越来越细化了，但从以上的规定可以看出，目前我国关于公众参与的规定还仅仅体现在单个法律规定中，对于公众参与的精神理解也是不一样的，尚未形成一个完整的体系。

　　 我国目前的公众参与机制的一个突出问题就是，以环境保护为目的的公众参与的法律制度与其他配套法律的衔接较差。上述的法律法规都是环保领域内的立法，可这些法律要执行的前提是公众的知情权和表达权要得到保证，但到目前除了在我国宪法中规定的政治自由外，并无保障性的法律。2008年5月1日即将实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》可以在一定程度上满足知情权的需要，但该条例是否与环境法高度的科技背景相适应目前还是一个疑问。

　　 完善公众参与机制，不仅要明确公众参与的主体范围，更要为主体提供法律保障

　　 当前，完善我国的公众参与机制应该从以下两个方面入手：

　　 一、明确公众参与机制主体范围。

　　 我国有关公众参与机制的法律规定，到目前对该机制的主体范围并未明确规定。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众具体范围为“被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表”，但受建设项目影响的标准并未明确。这就在实践中造成对“公众”范围理解的混乱，有必要予以统一。

　　 环境问题现在已经看作是一个个多元的利益冲突问题。这也就意味着无法用单一的经济标准或者单一的环境与生态上的标准来确立公众的范围。鉴于此，只要认为该环境问题影响自己利益的公民都有权利参加到环境保护的公众参与机制中来，这才是公民环境权的切实体现。

　　 二、为公众提供法律保障。

　　 公众的的法律保障从三个方面入手——环境保护NGO的建立，知情权的保障，参与程序的完善。

　　 我国已经建立了一些环境保护组织，但并不是真正意义上的NGO。大部分环境保护组织并没有完全独立，资金来源对政府有一定的依赖性。因而在表达意见的程序中没有完全独立的话语权，其对政府权力的制约作用将大打折扣。

　　 公众的知情权是参与权的前提，公众只有在得知一个真实客观的信息之后才能作出自己的判断。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）将在2008年5月1日实施，其规定了政府应该公开的一些信息，但对于公众参与的知情权的保障来讲是远远不够的。原因如下：

　　 第一，《条例》针对的是政府的各种各样的信息，是一种普遍的规定，与环境问题的特殊性在很多方面是不相适应的。环境问题，特别是具体到建设项目，往往有高度的科技背景，一般的信息公开的方式，很难让具有一般知识文化水平的公民了解建设项目的真实情况。

　　 第二，信息的提供者是建设项目方，而其本是政府被监督的对象，尽管是由受建设单位委托的机构参与评估，但其立场也是值得怀疑的，因为受委托的机构同样是商业机构，是以赢利为目的的，同时委托者就是建设单位本身。这难免产生信息的异化的现象，让公众对信息的真实性和客观性产生疑问并影响公众的判断。

　　 为了完善上述的不足，可以从以下几个方面改进：

　　 信息公开的内容与形式采取自愿公开与强制公开相结合的方式。在内容上只设立信息公开的下限而不设立上限，同时要求必须使用通俗的语言，让一个平均文化程度的公民能够读懂；在形式上由政府指定一种或者几种的强制公开的信息平台，其他的平台可以由建设单位自愿选择。

　　 为了防止信息异化，除建设单位自行提供法律规定的信息外，必须与公众共同指定一个第三方（必须是非赢利和非政府的组织—NGO）来审核信息的真实性。

　　 公民的环境参与权，是一种程序上的权利，因而程序的完整性是非常重要的。这里涉及两个问题，第一个问题是行政机关在公众参与机制中的法律地位和活动性质。一方面，行政机关对建设项目拥有最终审批权，那么作为程序的主持者，他处于超然的地位，行政机关只对其程序的正当性负责。另一方面，对于公众的意见的采纳与不采纳，是行政机关根据专家咨询委员会提供的意见来决定，这样的行为又是一种具体对公民实体的权利和义务造成影响的行为。对于第一种行为，根据立法者的精神看，其被归纳为类似与行政裁决的行为，显然是不可诉的。对于第二种行为，按照行政法原理，该行为显然是一种具体的行政行为了，他应该是可诉的，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定，有关环境权的诉讼不是其受案范围。上述的这些规定很可能导致有行政机关执行程序，没有行政机关对程序的最终后果负责。这显然是不合理的，没有救济就没有权利，既然通过公众参与承认了公众的环境权，那么就应该给予其救济体系，承认参与权的可诉性，否则公众参与机制是不完整的。 （吴志良 刘若亚 武汉大学法学院）