经过40年的改革开放，我们才能完成资源配置的转型和政府职能的转型，公共服务型政府才能基本形成，也才能建立起适合成熟市场经济的财政税收体制

　　自1978年中共十一届三中全会以来，中国的改革开放已经走过了三十年的路程。三十年来，中国改革朝着市场取向的总体目标“摸着石头过河”，改革目标在艰难的探索过程中逐步清晰，国民福利不断增进的事实又使得改革能够不断为自身开辟道路。正如胡锦涛总书记在中共十七大报告中所指出的那样，从那时以来，“中国人民的面貌、社会主义中国的面貌、中国共产党的面貌发生了历史性变化”。

　　财税改革作为经济体制改革和政治体制改革的交汇点，三十年来进行了多次重大变革，并与价格、国有企业、货币金融等各领域的改革相配合，推动了中国经济体制的根本性转变。财税改革触及的问题很多，几乎涉及到各个方面利益关系的调整，但改革的主线和根本落脚点仍是资源配置问题[从1992年十四大提出市场对资源配置起基础性作用，之后中共历次重要会议和文件中在经济体制问题上反复强调了资源配置的转型：1993年十四届三中全会指出“市场在资源配置中的作用迅速扩大”；1995年十四届五中全会就正确处理“市场机制和宏观调控的关系”强调“应主要由市场配置资源”；1997年江泽民在十五大报告中总结五年“市场在资源配置中的基础性作用明显增强”；2000年中共十五届五中全会指出“社会主义市场经济体制初步建立，市场机制在配置资源中日益明显地发挥基础性作用”；2003年十六届三中全会就“完善社会主义市场经济体制”问题，强调要“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，之后又多次进行了重申；2006年十六届六中全会研究了构建社会主义和谐社会的若干重大问题，提出“优化公共资源配置”；2007年胡锦涛在中共十七大报告中指出，要“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。]。同时，财税改革的实施离不开中国经济和社会的大环境，不同阶段的财税改革重点有着明显的时代烙印。对这三十年的财税改革进行回顾和总结，理清其脉络和下一步要完成的道路，无疑对新形势下财税改革的继续深化具有重要意义。

　　一、改革的起点：计划经济资源配置方式在财税制度上的反映

　　追溯改革历程，首先要说明改革是从哪里起步，要到哪里去，即改革的起点与目标。1978年，经历了十年浩劫的中国经济百废待举，百业待兴，特别是基础设施、基础产业严重滞后。在经济管理体制上则是明显的计划经济：

　　94.4%的农产品和97%的零售产品是按计划价格交易的[资料来源：《中国改革与发展报告(1992-1993)：新的突破与新的挑战》，中国财政经济出版社1994年。]；企业几乎全部是公有制经济；企业生产按计划进行，由于成本和价格都由国家确定，折旧和大修理基金由财政控制，定额流动资金由财政无偿拨付，企业利润仅仅是计划的结果；国家统管一切经济活动，集中全社会的剩余产品通过指令性计划进行国民收入再分配；国有单位的就业全部是永久性的，职工拥有“铁饭碗”。

　　计划经济的最大特征是高度集中、强调政府统一计划的作用。与这种资源配置方式相一致，财政体制在这方面的特点尤为突出：财权高度集中在中央，尽管经历数次变动(从集中到较为分散又到集中)，但财政统收统支的框架没有打破。在中央统一领导下，地方财政是作为中央财政计划的执行单位加以考虑和设置的，其自身的利益主体地位未受重视，也不具备对自身行为负责的基本条件。财力分配上实行平均主义，吃“大锅钣”。财政收入上，大量依赖于国有企业的上交利润，1978年财政收入占GDP的比重为31.1%，企业收入占当年财政收入的50%以上。税制上方面单一与混乱并存，从建国初期以多种税、多次征为特征的复合税制，经历两次大规模的简化后，工商税制只设7种税，而且几乎都是流转税，对国有企业只征一道工商税，对集体企业只征工商税和工商所得税，同时减免随意、税率难定，税收的调节功能缺失。“大计划”导致了“大财政”，国家计划是资源配置的主角，财政作为计划控制的基本手段，以资产所有者身份直接参与社会生产和消费各个领域，渗透到从企业管理乃至个人消费等微观经济的各个方面。由于国家强调重工业的发展，财政在固定资产投资方面的支出较大，1978年基本建设支出占财政支出的40%，经济建设费占总支出的64%[资料来源：《中国统计年鉴(2007)》，中国统计出版社2007年。]。总之，在传统指令性计划处于中心支配地位的经济体制下，财税制度只能是计划经济资源配置方式的反映。

　　二、改革的目标：建立适应资源配置方式转变的现代财税制度

　　中国改革从整体上一直以市场为导向，但“社会主义市场经济”的改革目标并不是在改革起步时就确立，而是在改革实践过程中逐步明确的：从“以计划经济计划调节为主，同时充分重视市场调节的辅助作用”[陈云率先提出计划经济与市场调节结合的观点，1979年4月李先念在中央工作会议提出“以计划调节为主，同时充分重视市场调节的辅助作用”的口号。参见《新时期经济体制改革重要文献选编》上，中央文献出版社1998年版，第18页。]，到“计划经济为主，市场调节为辅”[参见胡耀邦在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，1982年9月1日。]，再到1984年十二届三中全会提出“有计划商品经济”，直至1992年“十四大”才最终确立建立社会主义市场经济的改革目标：“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”[参见江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告：《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》，1992年10月12日。]。八届人大第一次会议通过宪法修正案，规定“国家实行社会主义市场经济”，为更深层次的经济体制改革提供了法律基础。政府从直接配置资源的角色逐步改变为让市场发挥作用的秩序维护者为主的角色，与之相适应的现代财税体制通常具备以下特征：

　　――政府职能：主要是调节总需求，促进社会总供给和总需求的基本平衡和宏观经济稳定；向全社会提供税收、会计、预算等财经行为规范；作为政府活动的公共账户，接受社会的监督；弥补市场缺陷，直接配置社会公共资源，为全国不同地区、多种经济成分及多元化市场主体提供均等化的公共产品，创造公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序。

　　――政府间财政关系：在中国通常称为财政管理体制，包括合理划分财权与事权，建立分级负责政府体系；按税种划分收入，中央控制收入的大头，用以调节地区间收入分配和进行宏观调控；完善的转移支付制度。

　　――收入方面：企业由国家的直接管理对象转变为税收提供者，个人也从单一的消费者成为纳税人，国家财政收入主要来源于多种所有制形式的企业和广大居民依法缴纳的税收，税收占财政收入的绝大部分，财政收入更具有广泛性和公共性；税收制度以要素收入为基础，保持税收“中性”，不扭曲市场资源配置下的价格信号；高效的征管体系。

　　――支出方面：企业和居民作为纳税人在依法纳税为国家尽义务的同时，必然要求国家担负提供公共产品的责任,为企业营造良好的市场环境，为个人提供更好的公共服务。这就在政府和纳税人之间形成了一个类似于股份公司的委托代理关系，财政分配要体现国家发展战略和社会经济发展所确定的优先顺序，也更多地考虑人们多样化的需求，而不再主要取决于政府决策者的偏好。

　　――政府预算：覆盖全部政府收支，并反映政府收入的来源、数量和政府支出的用途、方向和数量，约束性强，且规范、公开、透明、高效。为实现这些要求而建立的预算编制、批准、执行、决算的方法和制度即为现代公共财政预算管理体制。

　　回首看来，中国经济体制改革是整体推进和重点突破相结合[参见江泽民在中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议上的讲话，1993年11月14日。]、波浪式前进的，财税改革采取了财政、税收、外汇、投资等领域相结合的“整体推进式”改革，在所有制、结构组织框架建立和社会形态的转变等方面采取了逐步试验的渐进办法。在以市场化为导向的改革进程中，我们的领导层一直清醒地认识到，在中国这样一个发展中大国，不可能依靠“大爆炸”或“休克疗法”一举成功。要坚持改革开放这样一个艰巨长期的过程，必须首先保证几个前提条件，它们包括：宏观经济的稳定，地区间的平衡发展，为市场主体(包括各级政府、企业、个人)建立正确的激励机制。市场主体的决策自由度和收入提高，会确保每个阶段的改革从整体上提高整个社会的国民福利，使市场主体支持改革，也只有这样，改革才能为自身开辟道路。

　　资源配置方式的转变带动了价格格局的变化，而这必然会对税收收入产生重大影响。计划经济时代中国的价格体系长期是农产品、矿产品等初级产品价格过低，加工制成品价格过高，且与国际市场脱轨。税收收入则基本都是价内税、流转税。1978年，改革首先从农村启动，从提高农副产品价格开始，在价格逐步理顺和国内外价格不断拉平的过程中，含税低的产品的相对价格在上升，而含税高的产品的相对价格在下降。这时如果税制不做变化，财政收入比重必然下降，财政收入的不稳定必然影响宏观经济和社会的稳定，财税制度如果不改变必然会阻碍新的资源配置方式的形成。改革的同时我们还进行对外开放。由于地理位置的差异，沿海地区开放步伐快、发展快，逐渐成为财政收入的主要来源，而内陆地区开放步伐慢，东中西部地区的经济发展和财政状况出现不平衡。这些因素都为财税改革带来了非常大的困难。放权让利在改革之初是必然的选择，也确实发挥了极大的作用；但改革开放到了一定阶段，必须破旧立新。只有通过整体性改革，财税制度才能从最初适应计划经济体制转到适应社会主义市场经济体制，而改革本身困难重重，改革进程中还要保证宏观稳定等上述前提条件的实现，在总目标的指引下分步实现若干子目标，改革的顺序和道路选择就显得至关重要。三十年的财税改革取得了如此辉煌的成就，这里我们不得不感叹改革设计者们的“大智慧”。

　　三、改革的阶段性目标取舍和顺序选择

　　与中国总体的市场化改革道路相一致，中国的财税改革同样走的是波浪式前进、阶梯式上升的道路：财政体制从行政性分权走向经济性分权，税收制度从侧重于对流转征税转向偏重于对要素征税，预算管理从高度机密逐步公开透明。事实上，财税改革促进了财政收入的快速增长，稳定的收入增长机制保证了社会经济的稳定和中央宏观调控能力的提高，也支撑了其他方面的各项改革；先收入改革后支出改革的顺序选择，一定程度上缓解了矛盾的激化，获得了社会和政治支持；会计制度、税收制度的建立和完善为企业、个人和政府提供了适当的激励机制。总之，财政力求在稳健中改革，并通过改革为宏观稳定提供更为有力的财力保障和财税制度保障。这里，我们将30年的财税体制改革历程分为三个阶段，回顾改革的阶段性目标取舍和顺序选择。

　　(一)1978年-1992年期间：被动适应

　　十一届三中全会确定了改革开放的总方针，随后中国的改革率先在农村启动，农村改革的三条主要措施是实行联产承包制、取消种植计划、大幅度提高粮食价格同时让其它农产品价格自由。这些措施是在农村和农业领域引入市场经济，这实际是改变了农村地区的资源配置方式。改革极大地调动了农民的积极性，粮食产量增长迅速。与此同时，以“双轨制”为特征的价格改革也拉开了序幕，国家大幅度提高农副产品价格，缩小工农产品的剪刀差。配合价格调整和逐步放开的是财政补贴政策：国家财政加大了对农业生产资料和农产品收购的价格补贴，对当时的农村社队企业在税收、价格、补贴等方面给以政策优惠，还放松了对国有企业工资的管制，普遍实行了奖金制度和副食品价格补贴制度。1981-1990年期间，财政价格补贴支出占当年财政支出的比例都在10%以上[资料来源：《中国统计年鉴(2007)》，中国统计出版社2007年。]。

　　1984年进入整体改革之初，城市改革还并不全面，关于是价格改革优先还是企业改革优先？二十多年前有过很深刻的讨论。一种观点是价格改革优先，认为首先必须让价格反映供求，进一步要让价格自由，让市场发挥作用，从而导致资源配置效率的提高和国民财富的积累。另一种观点是企业改革优先，认为即使价格给出信号，但如果企业(当时还是以国有企业为主)不改革，企业对价格信号不敏感、不反映价格信号，价格引导也就不起作用，所以必须首先要对企业进行改革。当时的决策者认识到，冒很大的风险而效果又不确定的改革是不可取的，因而在1986年开始了以价格、税收和财政为主的改革，主要在企业展开。在实行了利润留成和企业基金制度之后，国家于1983年和1984年实行了两步“利改税”[参见国务院批转财政部关于利改税工作会议的报告和《关于国营企业利改税试行办法》的通知(1983-04-24)；国务院《国营企业第二步利改税试行办法》(1984-9-18)。]，1985年实行“拨改贷”[参见国家计委、财政部、建设银行计资(1984)2580号文《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》。][]，19871988年推行企业承包制[参见国务院《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》(1988年2月27日)。]，并采取了一系列减税让利的措施扩大企业的财权和决策权。在此过程中，1984年税收体系初步搭建，形成“以税代利”的财政收入体系。国营企业按11个税种向国家缴税：把原工商税按性质划分为产品税、增值税、盐税和营业税，对国有大中型企业征收调节税。这时，内外资税收不同的“双轨制”特点进一步凸现：对内资企业个人征收个人收入调节税和奖金税，对外国个人则开征了个人所得税，形成按企业的所有制性质设置税种的多重企业所得税制[包括国营企业所得税、国有企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、中外合资经营企业所得税、外国企业所得税，其中后两项外资企业所得税在1991年合并为外商投资企业和外国企业所得税。]。(注：写明几重)流转税方面由于对内资企业实行承包制而变成“一户一率”的混乱局面，征收产品税、营业税以及“能源交通重点建设基金”和“预算调节基金”(即两项基金)[参见国务院《国家能源交通重点建设基金征集办法》(1982-12-15)、《国家预算调节基金征集办法》((1989-2-17)、国发[1983]131号、国发[1989]13号、财综字[1995]12号文件等。]等，对外资企业则征收增值税。由于当时计划价格仍占主导，以税代价、赋予税收过多的经济调节功能成为当时难以避免的选择。随着“指令性”、“计划性”的松动，中央与地方的政府间财政关系同样以“放权让利”为主调：财政体制于1980年、1985年和1988年进行了三次分级包干改革，形成了六种财政包干形式并存的局面。“分灶吃饭”打破了原来财政统收统支、“吃大锅饭”的局面，增强了地方的财权和财力，也激发了地方政府促进经济发展的积极性。

　　财政体制的频繁变动，反映了在原有资源配置方式打破后，财政制度的一种被动适应。财政管理体制的不稳定助长了地方政府的短期行为；政府间财政分配关系一对一谈判方式确定的财政包干体制缺乏必要的公开性和控制监督手段；保护既得利益使得中央政府缺少促进横向公平的财力。面对微观经济快速的市场化，中国的宏观经济管理体制明显滞后。财政政策内含顺周期的内在机制，包干制造成在通货膨胀时财政收入比重却快速下降、而通货紧缩时财政收入比重却快速上升的局面。承包制进一步削弱了税基，税基过窄，这些都与资源配置方式的根本转变不相适应。这一时期实行的财税体制还表现出因“两个比重”急速下降、财政难以平衡而不断打补丁的尴尬境地。加之80年代宏观经济的不稳定，对财税体制进行根本性变革的呼声日益高涨。1986年分税制改革方案未能实施成为许多人的遗憾，实际上当时社会经济环境没有要求实施分税制的动因，也不具备实施分税制所要求的市场经济体制。

　　市场化的改革带来了经济的快速发展，而财政、特别是中央财政却因此做出了巨大的牺牲(参见图1)。一系列放权让利改革的直接结果就是财政收入的减少，而各项经济建设和财政补贴政策使得财政支出不减反涨，导致财政赤字的快速累积。资金不足促使了预算外资金的膨胀，1992年预算外资金达到3854.92亿元，占当年全国财政收入的110.67%[资料来源：《中国统计年鉴(2007)》，中国统计出版社2007年。]。中央财政收入比重逐年下降，甚至到了靠向地方借款弥补资金缺口的境地。名为借款，是因为超出中央政府与地方政府签订的包干合同，实际是地方作贡献。此外，国家与企业关系的转变及一系列的企业改革虽然扩大了企业的财权和经营自主权，但并没有真正实现“政企分开”，由于政府实质上对企业还承担着无限的责任，无形中增加了财政的隐性风险。

　　1992年，宏观经济一改前两年高度紧缩的局面，开始出现通货膨胀趋势。但价格放开的趋势并未停止，1992年在社会商品零售总额中，市场调节价的比重由1978年的3%提高到75%[资料来源：《中国改革与发展报告(1992-1993)：新的突破与新的挑战》，中国财政经济出版社1994年。]。这时，摆在决策者面前的是一个重大的选择：是回复原来计划经济时代控制价格的方法，还是用新的宏观调控方式控制需求，同时建立长期起作用的工商税制和财政管理框架。在邓小平南巡讲话和中共十四大精神的指引下，1994年的改革实际是选择了后一条道路，进行了价格、税收、财政和金融体制的配套大改革。

　　(二)1993年-1997年期间：破旧立新

　　1992年着手设计、1993年方案出台、1994年正式推开的宏观经济体制改革，其根本出发点是要给中国社会主义市场经济的发展提供一个相适应的体制性框架，以期从根本上解决中国经济周期性波动和政策变动的问题。通过这次涉及价格、税收、财政、金融、外贸、投资等多个领域的整体性改革，我们基本建立起了市场配置基础上的国家宏观调控新体制，它也因此成为改革开放以来最为重要的一次制度建设里程碑。“这是一个长治久安的基础，是建立社会主义市场经济体制的基础。有了这个基础，目前存在的困难可以得到缓解、甚至于基本解决，大好形势就可以继续发展，经济发展速度还可以保持在一个较高的水平之上。”[朱鎔基：《整顿财税秩序严肃财经纪律强化税收征管加快财税改革》1993年7月3日。参见《十四大以来重要文献选编》，人民出版社。]

　　在1994年整个宏观经济体制改革中，财税体制改革处于中心地位，主要任务是总结十四年改革开放的实践，尽快建立适应社会主义市场经济要求的财政税收体制，其核心就是实行分税制和分别征收[同第16条注释]。同时财税改革也与其他领域的改革紧密相联：价格改革与税收改革大体同步推进；在改革中央银行和货币调控手段的同时，开始建立财政性长期融资体系；与价税改革相配合，逐步取消政策性亏损补贴；在进行分税制的同时，调整计划部门与财政部门的相关职能；价格、税收基本理顺后，及时调整关税设置，并改革汇率体系。

　　1.改革顺序的选择

　　财税改革方面，设计者们审时度势，充分考虑到当时的条件和利益矛盾冲突，指出改革的主要目标是建立一个坚实、稳定的财政收入基础，在改革的顺序上做出了理性的选择：

　　(1)财政改革：先税制和财政收入分配，再财政支出的结构与管理

　　当时的情况是，财经秩序混乱，地方政府减税竞争，“两个比重”下滑。如不首先解决税制、税收征管和中央地方分配关系问题，就无法提高“两个比重”，极不利于驾驭当时的通胀形势，社会主义市场经济的基本框架也无从确立。因此，税制、税收征管以及分税制改革是最为迫切需要解决的问题，而财政支出结构与管理问题，包括预算外资金问题当时基本没有触动，在几年之后才成为改革的重要内容。

　　(2)税制改革：先流转税改革，再所得税改革

　　把流转税改革作为第一顺序有若干考虑，其中最重要的原因是从保证财政收入的角度考虑的，流转税税基较宽，下力气改革流转税可以使财政收入更为牢靠。之后十几年来财政收入的健康快速增长也有力地证明了这一点。此外，当时十分复杂的产品税是与计划经济固定价格配套设立的，已经不能适应价格放开的局面，市场定价要求中性、一致化的流转税。总之，不改革原有的流转税，会阻碍市场的形成，而且无法保证财政收入。相对而言，所得税改革的难度较大，需财务会计制度改革先行(1993年进行了财务会计制度改革)，以使成本真实化、所得税税基一致化，同时所得税的征管难度较大，因此宜作为第二顺序。企业所得税当时只是分别合并了内资企业所得税和外资企业所得税，而把内外并轨和打破按隶属关系划分收入归属作为未尽事宜，留待以后改革再予以完成。

　　增值税具有流转税的形式，但实际上是对要素收入课税。选择以增值税作为主体税种的原因主要是增值税具有税基广泛、避免重复征收、相互交叉稽核和征管相对简便等优点，有利于公平税负、稳定财政收入。事实上改革之后增值税也的确成为最重要的财政收入来源，1994年约占当年税收收入的45%，2006年约占当年税收收入的37%[资料来源：《中国统计年鉴(2007)》，中国统计出版社2007年。]。在增值税的改革上，当时也有“转型扩围”的考虑，即增值税由生产型转为消费型、扩大征收范围。但消费型增值税相对复杂，当时宏观经济又面临着通货膨胀的压力，因此最终选择了生产型增值税的模式。增值税的征收范围扩大到全部服务业涉以及与营业税的合并，也会增加改革难度，为了确保改革的成功，当时也没有进行。

　　2.改革的内容与效果

　　1994年的分税制改革的一个重要原则是“根据事权与财权相结合的原则”，先分事权再分税。但实际是事权划分先不动，中央与地方政府的事权基本上延续过去《宪法》及其他法律之规定；中央与地方的收入划分不是跟着事权走，而是遵循市场经济国家的一般作法。即：维护国家权益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央，中央收入占全国财政收入的大头。这样相对稳定的中央地方收入分配关系确定后，地方的自有财力与其支出责任之间的差距很大。为了解决这种不对应问题，我们当时采取了“保基数”办法，相应调整了政府间转移支付数量和形式，着重建立了中央对地方的税收返还制度。随着财政收入的快速增长，基数部分在地方财政收入中所占的比重越来越低。从1995年起借鉴国际经验实行过渡期转移支付办法，即后来的一般性转移支付。

　　分税制的实施取得了良好的运行效果，突出表现在：一是初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制框架，为新体制下政府实施宏观调控奠定了制度基础。二是建立了财政增收机制，基本实现了财政收入的规范化和制度化[参见李岚清《建立与社会主义市场经济相适应的公共财政》，《学习时报》2000年4月17日第29期。]， “两个比重”逐年提高，中央的宏观调控能力得到了增强(参见图2)。新体制还推动了统一市场的形成，地区封锁和割据问题得到了缓解，同时促进了经济结构的调整与优化。

　　注：从全国财政收入占GDP的比重看，2006年的“18.4%”与1978年的“31.1%”是不可比的，因为涵盖范围不一样：1978年的财政收入包含了大量的企业收入，其中企业折旧、利润金等均包括在内，是一种计划经济的财政概念；而2006年的财政收入仅有很少量的企业分红，不包括社会保障缴费，也不包括政府性基金，还不包括一些使用者付费，因而也不是一个完整的国家财政能力的概念。

　　1994年的税制改革将“统一税制”作为主旋律，建立了以增值税为核心的新的流转税制，同时辅之以消费税和资源税，以实现引导消费行为、纠正过低的资源价格、保护环境等目的。分别统一了内资和外资企业所得税制，取消了“两项基金”，统一了内外有别的个人所得税制，并对其他一些税种进行了改革。在公平企业税负的基础上，进一步规范了国家与企业的分配关系，规范了政府的分配行为，这也有力地促进了现代企业制度的建立。

　　在基本形成了一个适应社会主义市场经济要求的财税体制基础框架后，我们也进行了改革开放后第一次成功的利用经济手段完成的宏观调控：1993年6月中央决定通过实行适度从紧财政政策和货币政策，对当时出现的经济过热现象进行治理整顿。实质上，这次财政政策发挥作用的本质来自于1994年财税改革的内在机制：改革带来了财政收入的大幅增长，同时严格控制支出增长，财政赤字没能扩大，体现了财政上的从紧控制；税制的统一，特别是增值税主体地位的确定，有效地堵住了减免税的漏洞；中央与地方税务机构分设，强化了税收征管，等等。经过3年的时间，1996年国民经济成功实现了“软着陆”，1996年国内生产总值增长9.6%，物价指数比上年增长6.1%，形成了“高增长，低通胀”的良好局面[资料来源：《中国统计年鉴(2007)》，中国统计出版社2007年。]。

　　(三)1998年至今：公共财政的建立与完善

　　1998年政府正式提出建立“公共财政”框架。在市场经济条件下，要求市场在资源配置中逐步发挥基础性作用，同时政府也要运用财政、货币手段进行宏观调控。作为政府职能的财政不能再大包大揽，要转变财政、经济工作观念，加快建立与中国国情、历史及市场发育程度相适应的公共财政，为社会主义市场经济体制的建立和完善提供应有的公共服务和必要的保障[同第19条注释。]。公共财政就是为满足社会公共需要而进行的财政收支活动模式，是与社会主义市场经济发展相适应的一种财政运行机制。其突出特点：一是公共性，即满足社会公共需要，解决社会公共问题；二是公平性，即平等非歧视；三是公益性，即公共财政追求的只能是社会公益目标，而不能是利润目标；四是规范性，即公共财政的理财方式必须规范、透明，不能主观随意。这一期间中国的经济实力显著增强，社会主义市场经济体制和与之配套的宏观调控体制初步建立，同时，社会和经济发展面临的一些深层次矛盾和问题突现，党中央先后提出“建设社会主义新农村”、“五个统筹”、落实“科学发展观”、建设“和谐社会”等目标。这一期间的财税领域继续沿着1994年改革的思路和路径，进行了一系列改革和完善，并把改革重点转移到财政支出领域，内容相当丰富，但无外乎两大类：一是收入方面改革，二是启动财政预算管理体制改革，并优化财政支出结构。

　　1.收入方面改革在分税分级的财政体制基本框架搭建完成之后，收入方面着力进行的改革包括：

　　(1)预算外资金管理方面。从公共财政的角度看，要满足社会公共需要、提供公共产品，必然要求政府占用的一切资源，包括公共部门的收费等预算外资金纳入政府预算进行统一支配，要求所有财政资金的全部收支都要进入公众监督的视野、展现在公众面前，实行规范化、科学化管理。历史地看，我们不能一概否定收费的作用，政府在为特定对象提供服务时收取适当费用是政府取得财政收入的重要补充形式，居民对政府提供的非普遍性服务交纳适当的费用，既可以防止滥用公共资源，对全体纳税人也是公平的。关键是要通过改革予以规范，不能过多过滥，不能有游离于政府预算之外、不受社会公众监督的财政性收支。要坚决清理取消不合理、不合法的收费；对不体现政府职能的收费，转为经营性收费，并依法征税；对合理合法的收费，通过实行彻底的“收支两条线”管理，逐步纳入预算，实行规范管理；对少数具有税收性质的收费，实行费改税。1996年以后，中国政府下大力量清理整顿预算外资金和体制外资金，逐步扩大“收支两条线”管理模式的实施范围[参见国务院批转财政部等部门关于清理检查预算外资金意见的通知(1996年4月7日)、国务院关于加强预算外资金管理的决定(1996年7月6日)、财政部《预算外资金管理实施办法》(1996-11-18)、财政部《财政部关于印发中央预算外资金财政专户管理暂行办法的通知》(1996-12-13)、财政部、国家计委、审计署、中国人民银行、监察部《关于继续开展清理检查预算外资金工作的通知》(1997-3-14)、财政部、监察部、中国人民银行关于印发《行政事业单位预算外资金银行帐户管理的规定》的通知(1999-6-11)、财政部、中国人民银行关于印发《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》的通知(2002-6-28)，等等。]。随着部门预算改革的不断深入，预算内外资金逐步统一纳入部门预算编制范围。2002年起配合国库管理制度改革的推进，逐步建立了新的非税收入收缴管理机制，提高了财政监管水平[参见财政部关于印发《财政监察专员办事处实施中央财政非税收入监督管理暂行办法》的通知(2004-1-13)、财政部关于加强政府非税收入管理的通知(2004-7-23)等。]。

　　(2)农村税费改革方面。随着城市改革的深化，城乡差距不断扩大，三农问题日益严重，2000年中央决定进行农村税费改革试点，2003年在全国推开[参见国发[2003]12号《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》(2003-03-27)。]，中央财政配之以专项转移支付。2004年改革粮食流通体制[参见国务院令第407号《粮食流通管理条例》(2004-05-26)。]，对农民实行直接补贴[参见《粮食直补工作经费管理办法》(财建［2004］698号，已废止)、《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发［2004］17号)、《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》(财建［2005］59号)、《财政部关于推进中国农民补贴网建设进一步加强种粮农民补贴管理的通知》(财建[2006]406号)、《对种粮农民直接补贴工作经费管理办法》(财建[2006]975号)。]，提出逐年降低农业税税率，2005年12月全国人大正式废止了《农业税条例》，彻底改变两千年来中国农民因从事种植业而交纳“皇粮国税”的历史，国家与农民的分配关系发生根本性变革。从2006年起，改革又步入了以乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政管理体制等各项配套改革为主要内容的农村综合改革的新阶段[参见国发〔2006〕34号《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》，2006-10-08。]。2007年全面推开农村义务教育经费保障新机制[参见国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，2005-12-24。]，在全国农村普遍实行免除学杂费的义务教育，将义务教育全面纳入了公共财政保障体系。

　　(3)分税制方面。从国际上看，绝大部分国家把所得税作为中央税，少数国家作为中央得大头的共享税。1994年进行分税制改革时，我们曾设想改变所得税收入按隶属关系和税目划分的办法。但考虑到当时机构改革尚未进行，政府职能尚未转变，政企关系还没有理顺，同时财务会计制度改革刚刚实行，所得税基数计算也有一定困难，为集中精力先把收入体制框架建立起来，决定暂缓所得税的改革。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和经济社会的不断发展，所得税按隶属关系和税目划分收入的负面影响逐渐凸现出来。特别是企业所得税按隶属关系划分收入归属，一定程度上助长了一些地方政府为追逐税收利益搞地方保护主义和重复建设，阻碍了企业的兼并、重组，制约了经济结构调整，特别是不利于平衡地区间财力差距。中央从中国政治、经济和社会发展全局的实际需要出发，决定按公共财政原则和国际惯例进一步完善财税体制，从2002年1月1日起，打破按隶属关系和税目划分所得税收入的办法，实施所得税收入分享改革，把企业所得税和个人所得税变成了共享税。对2002年的所得税增量，中央和地方各分享50%；对2003年以后的增量，中央分享60%，地方分享40%。中央增收的收入主要用于对中西部地区的一般性转移支付，以缩小地区差距[参见国发[2001]37号《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》(2001-12-31)、国发[2003]26号《关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》(2003-11-13)。]。

　　(4)税收制度方面。2008年新的企业所得税法在全国实施[参见主席令第63号《中华人民共和国企业所得税法》，2007-03-16。]，内外资不同的企业所得税终于得以合并，这必将促进企业间的公平竞争和统一市场秩序的建立。增值税的改革思路是先转型、再扩围，由生产型向消费型转变的试点工作正在稳步推进，试点范围不断扩大[参见财税〔2007〕75号《关于印发《中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》的通知》，2007-05-11。]。为了促进经济增长方式的转变和结构优化，还调整了消费税、资源税、关税以及出口退税政策，出台了一系列促进自主创新、节能减排和新能源开发利用的政策。

　　2.启动财政预算管理体制改革，并优化财政支出结构

　　作为国家政治体制的重要组成部分，政府预算与一个国家政府职能活动和公众生活密切相关，政府财政活动主要通过预算来反映，纳税人对财政资金的分配和使用的监督必然体现为对预算的监督。建立民主、高效的财政制度和预算运行机制，提供满足政府活动和公众需要的公共产品和公共服务，既是建立社会主义公共财政最基本的任务，也是建设社会主义政治文明的必然要求，同时也是中国市场经济体制改革不断深化的必然选择。中国从1998年开始启动部门预算、收支两条线、国库集中收付制度及政府采购制度等预算管理制度改革，从预算编制、执行到绩效考评各个环节对政府预算管理制度进行改革与创新，初步建立起一套编制有标准、执行有约束、绩效有考评的较为科学规范的现代预算管理制度，同时调整政府与财政职能，优化财政支出结构，以满足市场配置资源和社会经济持续发展的需要。

　　就预算管理体制改革来看，围绕提高财政资金分配与使用的规范性、安全性和有效性这一主线，进行了大量改革。一是在分配环节，全面推行部门预算改革[参见财政部《关于编制2001年中央部门预算的通知》(2000年8月8日)。]，将部门的各种财政性资金及所有支出项目在一本预算中予以反映，实现部门预算的完整与统一，建立和完善基本支出和项目支出管理办法，深化收支两条线管理[参见中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《监察部、财政部、国家计委、中国人民银行、审计署关于1999年落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作的意见》的通知(1999年6月6日)、国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知(2001-12-10)等。]，推行综合预算编制；二是在执行环节，加强对预算资金使用过程、使用情况的监控，推行国库集中收付和政府采购制度[参见财政部、中国人民银行关于印发《中央财政国库集中收付代理银行招投标管理暂行办法》的通知(2003-3-7)、财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见(2007-5-21)、财政部《政府采购管理暂行办法》(1999-4-17)、全国人大常委会《中华人民共和国政府采购法》(2002年6月29日)、财政部关于印发《中央单位政府采购管理实施办法》的通知(2004-7-23)等。]。2007年，所有中央部门以及省级政府都实行了国库集中支付。政府采购的规模从1998年的31亿元增加到2006年的3681亿元，资金节约率在11%左右[资料来源：财政部网站。]；三是在支出监督环节，对政府预算分配和执行结果进行监督，稳步推进绩效考评试点工作[参见财政部关于印发《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》的通知，财预[2005]86号。]。预算管理体制成为内部监督和外部监督相结合，教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的重要组成部分；四是在基础环节，深入研究并积极推进政府收支分类体系改革[参见财政部、中国人民银行、国家税务总局关于进行政府收支分类改革模拟试点的通知(2005-2-25)、财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知(2006-2-10)、财政部关于修订2007年政府收支分类科目的通知(2006-7-26)。]。上述改革措施不单纯是财政分配的规范透明，也是社会主义政治民主与政治文明在财政管理领域的具体体现。

　　就财政支出政策来看，支出结构不断优化(参见图3)，对一般性竞争领域的投资减少，对公共管理和公共服务领域的财政投入增加，向“三农”倾斜，向薄弱环节、弱势群体和基层倾斜。2006年十六届六中全会提出把“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”作为保障社会公平正义、构建社会主义和谐社会的重要内容。之后，财政部门更加大了对“民生”领域的投入。一是支持建立社会保障体系，增加社会保障投入，支持城镇社会保障体系改革试点，落实就业和再就业政策；二是在保证教育支出法定增长的同时，重点支持农村义务教育；三是支持公共卫生体系建设，建立和完善突发公共卫生医疗救助体系、疾病信息网络、卫生执法监督体系，加强重点疾病防治，支持新型农村合作医疗制度改革试点和城乡医疗救助制度建设；四是加大支农力度，增加农民收入，保障国家粮食安全，促进农村地区发展。

　　1998年以来的10年间，财政宏观调控也进入了一个新的发展阶段。1998年，由于受亚洲金融危机的影响，中国经济面临着前所未有的极其复杂的国内外经济环境，国内市场需求不旺，外贸出口增幅下降，居民储蓄倾向增强，银行货币回笼大幅度增加，已经出现了某些通货紧缩的迹象，单纯依靠货币政策支持经济增长越来越受到限制。综合各种因素分析，扩大预算赤字，增发国债，加大基础设施建设力度，是扩大国内需求、实现经济增长目标的最有效措施。为此，中国政府采取了市场经济条件下政府调控经济的通常做法，果断实施了积极财政政策[详见朱鎔基总理关于提请审议财政部增发国债用于加快基础设施建设和1998年中央财政预算调整方案(草案)的议案]，主要通过扩大预算赤字，增发国债，增加财政支出，以实现增加投资、促进消费、扩大出口的目的，进而拉动经济增长。积极财政政策一直持续至2003年，实施效果明显，既成功拉大了“三大需求”，又促进了经济结构的调整，同时也丰富了我们进行宏观调控的经验。2004年后根据经济发展的需要，财政政策转为稳健的财政政策。在财政政策实践过程中，财政宏观调控方式发生了根本性变革，由被动调控转向主动调控，由直接调控转向间接调控，由单一调控方式转向多种调控方式的转变，由以企业、单位和个人为主要调控对象转向到调控市场，而且还注意调控国内和国际两个市场，充分体现了财政宏观调控的市场意识、国际意识和开放意识，表明了市场经济条件下财政宏观调控体系已初步建立。

　　3.转移支付制度的完善

　　转移支付制度是财政管理体制的重要内容，主要是弥补各级政府履行事权的财力缺口及设立执行政策的财力激励。分税制改革以来，转移支付制度建设成效可以归结为以下几点：

　　一是为了均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，中央财政保留了分税制改革前的转移支付项目，着重建立和完善了财力性转移支付制度，改进了专项转移支付的分配和管理办法，初步形成较为规范的转移支付体系。

　　二是转移支付力度逐步加大。2005年中央对地方转移支付总额达到7330亿元(不含税收返还)，占地方支出总额的29.4%，其中，财力性转移支付3813亿元，专项转移支付3517亿元。分项目看，民族地区转移支付主要是针对民族省区和民族自治州,有利于促进民族地区发展和维护国家统一；农村税费改革转移支付主要是减轻8亿农民的负担，为广大农村的基本公共服务提供资金保障；一般性转移支付主要是弥补地方标准收支缺口，财政越困难的地区补助越高。

　　注：一般性转移支付系数表示中央政府一般性转移支付规模对于地方政府标准财政收支缺口的满足程度，即一般性转移支付额／(地方政府标准财政支出-地方政府标准财政收入)

　　三是转移支付结构不断优化。近年来，中央财政致力于控制专项转移支付增长，加大财力性转移支付力度，财力性转移支付比重大幅上升。

　　四是均等化效果日益明显。总体上看，财力性转移支付一般都考虑了各地的财政困难程度进行规范化分配，专项转移支付也对民族地区以及财力薄弱地区给予了倾斜，转移支付在均衡地区间公共服务能力的效果较为明显。这实际也加强了各级政府财力与事权之间的匹配。(注：将十六页的“财力与事权相匹配，”在这段先说明一下)

　　四、总结与展望

　　中国30年的改革开放实践证明，任何一个单项的结构性改革都绕不开财政体制。有了好的财政基础，加上正确的改革顺序，转轨国家才能完成向现代国家的转型。财税改革必须配合资源配置方式的转变，经济社会才能实现长期持续健康的发展。

　　2007年中共十七大对我们的改革开放实践做了高度概括，并指明了我们各项工作前进的方向。我们要在科学发展观的指引下构建和谐社会。构建和谐社会是一种善治的方略，需要具备有效的资源配置机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、健全的矛盾疏导机制。有关公共财政的制度安排既是上述机制的重要组成部分，并促进相关机制的形成与完善，又是政府运用公共资源为社会和谐发展提供物质保障的重要手段。

　　经济社会发展所存在的问题，不都是公共财政能够解决的，但或多或少都与公共财政有关联。面对经济社会存在的问题，结合建设和谐社会的要求，公共财政体制需要在相关领域着力推进制度创新，形成各种生产要素正常流动通道，让市场更好地发挥在资源配置中的基础性作用；在财税领域，则应该优化政府支出结构，改善税制结构，改革财政管理体制，更为有效地补充市场配置资源的不足，提高行政效率。具体讲：

　　(一)收入方面改革

　　财政收入仍是整个财政体制的基础，它不仅决定着国家财政的稳定，也是分配政策的重要着眼点。今后，我们要特别重视要素收入的税收问题，只有这样才能改善中国的税收结构，并提供一个比较完整的收入分配基础。这方面的要点包括：

　　1.改革税费体制，理顺资源价格

　　仅仅通过市场自由竞争而形成的资源类产品价格，一般会低于资源持续利用的长期成本价格。资源价格不能仅仅反映市场的供求情况，而应反映资源的长期可持续利用成本，包括环境保护、安全生产、提高资源利用效率等诸多因素。矿产资源的开发者不会主动去保护资源、补偿环境，甚至也不会主动关心安全生产。单靠竞争的出厂价格，只反映短期的、资源掠夺性的开采成本，这种价格不是资源类产品供给的可持续价格，它不会促进节约使用资源，也不会鼓励替代能源和可再生能源的开发使用，比如风力、太阳能等。这就需要政府的干预，通过管制手段或经济手段来改变资源产品价格形成机制，理顺各类能源产品的比价关系，引导和激励节能行为。近年来，中国政府在这方面采取了若干措施以纠正国内资源类产品长期基于短期供求的价格，包括强化并提高强制性的环保要求和安全生产要求，推行排污权交易，对石油开采企业征收石油特别收益金，等等。土地、水及水面、矿产资源等自然要素，中国人均占有量低，但浪费严重，重要的原因是自然生产要素价格远低于可持续利用成本。在这一领域理顺价格关系，需要科学评估自然要素价值，并将其量化到税费体系中。

　　2.个人所得税改革

　　个人所得税改革的目标是综合税制，即由目前的分项征收改为综合征收，但关键是征管条件和征收能力。综合税制对信息的搜集、处理能力要求很高。它要求代扣代缴、个人申报，车行、银行、房地产商等涉及个人大额支出的机构必须审核交易的真实姓名、真实证件、限定支付方式，并将这些信息都依法提供给税务部门。中国目前还不具备这样的条件和法律依据。短期内个人所得税的调整方向是调整累进级距和降低最高边际税率，随着条件的成熟，逐步过渡到综合税制。

　　3.物业税改革

　　土地是重要的生产要素之一，而物业税的征收对象就是土地和房产。它以市场价格为基础，定期评估房产的价值，主要是土地价值，并以此作为税基进行征税。物业税在各国都是比较大的税种，且在绝大多数国家为地方税。物业税也是一个较难征收的税种，需要财政、税务部门审慎设计、周密准备。物业税的开征不仅会为地方政府在城市、环境等方面的支出找到一个收入来源，而且有助于引导和改善地方政府的行为，使其更加关注于公共服务和基础设施的改善，追求可持续发展。

　　4.不断完善其他方面税制

　　2008年我们正式实现了企业所得税的“两法合一”，下一步的重点是增值税的转型扩围。即随着试点范围的逐步扩大，在全国统一实行消费型增值税，将设备投资纳入增值税抵扣范围。之后，应扩大增值税的征收范围，将之与营业税进行合并，以支持第三产业的发展。此外，还包括进一步降低关税水平、完善出口退税制度，建立相对统一的社会保障体系并进一步将缴费统一于税制。

　　(二)政府间财政关系改革

　　作为处理政府间财政关系基本制度的财政管理体制，在某种程度上反映国家权力纵向配置的状况。1994年的改革没有改变事权划分，之后对事权进行了多次微调，结果是大量事项由中央和地方共同负担，这就免不了造成效率低下或目标难以实现的问题。在谈论政府间财政关系问题时，2006年中共十六届六中全会提出要“进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。”这是十分准确，也是符合现代市场经济要求的。在收入的划分上，税种的划分应以各个税种自身的特征为依据，1994年的改革也正是这样做的。支出责任的划分是与中央地方政府职能的划分联系在一起的，而职能的划分应按照适宜性、受益范围等原则进行明确界定。各级政府自有收入与支出责任之间的缺口应由政府间转移支付制度解决。目前看，仅仅依靠修补性的调整已经不能解决我们目前所面临的深层次矛盾和问题，因此，有必要对政府间财政关系进行一次基础性的改革，其中的根本是科学合理地划分中央与地方的政府职能。中国在这方面存在的问题很多，一个明显的例子是社会保障。世界上没有其他任何一个国家把社会保障划为地方事务，绝大多数国家把社会养老保险作为中央事务；医疗问题由于不确定性大，信息收集适于就近原则，一些国家对医疗保险采取中央与地方合作的方式。但中国的社会保障却由地方管理，出现支付问题后中央又承担了很大部分的责任，这种混乱的局面亟待解决。类似的问题还有如司法体系的中央与地方间职能划分等。

　　在明确划分政府间职能后，还需对政府的行政管理体制进行一次大调整。中国拥有世界上规模最小的中央政府，中央公务员仅占全部政府雇员的6%，而世界平均水平在1/3左右。如果把社会保障等职能划归中央，必须相应调整中央地方人员机构，使管理组织结构与职能划分结构相匹配，同时调整财政支出责任和保障机制。

　　构建和谐社会，要求政府完善公共服务体系，促进劳动力要素合理流动和素质提高。在这些方面，国家财政要发挥重要作用，要推进建立公共服务可持续发展的机制。理顺政府间财政关系，应结合对公共财政推进“基本公共服务均等化”的要求，加大地区间公共服务能力均衡的力度，探索更有效的转移支付方式。

　　(三)支出领域改革

　　当前，中国政府预算改革基本上还处于从传统粗放的分项排列预算向细化的绩效预算的过渡阶段，预算执行制度也处于从分散帐户管理向集中收付管理的转化阶段。未来应继续坚持公开透明、科学规范、监督有力的改革方向，深化预算管理改革，提高预算透明度。逐步实现政府资源统筹管理，建立新型国有资产管理体制，完善国有资本经营预算制度，延伸国库集中支付范围，增强支出决策的透明度与公开性，提高社会公众的知情权与参与权，建立健全适应公共财政管理体制要求的法律体系。随着政府职能和行为方式的转变、预算管理制度的完善以及信息系统与会计制度的建立，我们还应积极推进更为有效的、以结果为导向的绩效预算改革，将政府部门的行为目标与有效提供公共产品和公共服务结合起来。

　　总之，未来的财税改革仍要符合资源配置和政府职能转变的需要，以建立长期、稳定、可持续发展的财税体制。要完成上述改革，我估计还需十年左右的时间，也就是说，经过四十年的改革开放，我们才能完成资源配置的转型和政府职能的转型，公共服务型政府才能基本形成，也才能建立起适合成熟市场经济的财政税收体制。改革任务仍十分艰巨，需要决策者目标坚定、措施得当。我们对此充满信心。

　　参考资料：LOU Jiwei, WANG Shuilin: Public Finance in China: Reform and Growth for a Harmonious society, published by the World Bank, 2008楼继伟：《中国改革：波浪式前进》，中国发展出版社，2001年楼继伟：《宏观经济改革—1992-1994背景设想方案操作》，企业管理出版社，1995年项怀诚楼继伟：《中国政府预算改革五年(1998-2003)》，中国财政经济出版社，2003年吴敬链、周小川等：《中国经济改革的整体设计》，中国展望出版社，1988年《中国改革与发展报告(1992-1993)：新的突破与新的挑战》，中国财政经济出版社，1994年