“政策缝隙”的存在，导致优惠政策给了不该给的单位或个人，于是围绕利益而出现“上有政策，下有对策”式的政策博弈在所难免

　　 这两年， 发生在郑州、合肥二条看似互不相干的新闻，引起了我们对地方公共政策的反思。其共同特征就是，政策缝隙导致政府陷入了实践困局。

　　 新闻一：根据国家2002年出台再就业优惠政策，下岗失业人员凭证即可享受从事个体经营的3年“零税费”。河南省地税部门在郑州银基商贸城检查时发现，300多家享受优惠政策减免税的商户，有70多家弄虚作假。另有一家申请减免税的酒店，300名员工中有下岗工100多人，占30%以上，“高达20多厘米”的申请材料也件件符合要求，符合免征标准，但税务人员实地审查时看到，饭店月营业额达百万，若拿到免税手续，3年可少缴300多万元。

　　 新闻二：合肥市庐阳区工商分局光明工商所的统计结果显示，该所2005年新登记个体工商户80多家，其中60余户都持有再就业优惠证，占登记总数的80%。开着私家车，拥有资产至少100多万的店老板，却持着再就业优惠证享受国家税费减免。本来为了帮助下岗失业人员创业的再就业优惠证，在不少地方却成了部分有钱老板们“钻空子”逃税费的工具。

　　 对任何一个地方来说，类似于郑州等地出现的“政策缝隙”可谓见怪不怪。征地补偿、再就业优惠、税收优惠，许多好的政策意图往往出现设计漏洞，“政策缝隙”的存在导致优惠政策给了不该给的单位或个人，于是围绕利益而出现“上有政策，下有对策”式的政策博弈在所难免。

　　 但是，我们看到政策产品有缺陷并非钻空子者的错，因为它预留了能被别人钻的“空子”。当然，有时也并不能责怪政策制定者，因为某些新情况、新问题刚刚出现而缺乏预见性；或者客观情况有了变化，政策一时无法适应新情况。因此，公共政策遵循科学化、民主化、法制化的制度安排是公共政策科学决策、忠实执行、有效监督的关键。一项公共政策是否科学化、民主化是与其制度基础相关联的：

　　 ——公共政策调查制度。在制定政策时，缺乏充分的调查研究，只是针对某些表面现象，匆忙做出决策，是十分有害的。因此，完善公共政策制定必须要求开展充分的公共政策调查，了解和掌握政策规划和设计所考虑的方方面面的知识和信息。

　　 ——公共政策听证制度。一般来说，重大决策的出台与实施需要听取政策利益相关人的意见，它可以有效避免重大政策漏洞、充分保证政策利益的代表性、可以及时调整政策不足。

　　 ——公共政策咨询制度。重大政策的制定需要政策咨询专家系统的支撑，需要政策咨询研究机构的思维投入。在发达国家，“思想库”或“脑库”是联结决策机构与专业知识分子的最佳媒介，是专家学者服务于政府的理想路径。专家咨询可以弥补专业知识之不足，可以有效克服公共决策的失误，可以充分利用社会的智力资源。

　　 ——公共政策公示制度。任何一项公共政策的出台都要事先公示，让公众有充分的知情权，这样才能更好地听取意见与建议，及时弥补政策的某些缺陷，也才能更便利地开展政策动员、扩展政策推广，它也可以充分实现公众的民主讨论，使决策更合理、政策执行更迅捷。

　　 ——公共政策反馈制度。公共政策制定存在诸多不可能准确预知、预见、预测的因素和变量，并非设计制定中都可未雨绸缪。因此，公共政策实践过程需要经常总结执行中出现的新情况、新问题，发现漏洞，及时补漏。否则，政策漏洞会成为政策窟窿，再好的“政策”也会败在“对策”之下。（作者陈潭、陈后安单位：中南大学教授；冯印澄作图）

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