《政府信息公开条例》施行两个多月，政府主动公开信息的意识明显增强，但公民申请公开信息，却遭遇一些尴尬。以“信息不存在”等理由不予公开，对答复不满而提起的诉讼难立案，这些阻碍着信息公开进一步前行

　　“申请更像行为艺术”

　　在北京，《政府信息公开条例》(下称“条例”)实施两个月以来，媒体报道市民已经提出5例政府信息公开申请，其中有3例提起行政诉讼，其原因是“对政府信息公开的结果不满意”。

　　56岁的北京市海淀区居民朱福祥就是其中一个。今年5月4日，政府信息公开条例施行后的第一个工作日，朱福祥向北京市海淀区政府、海淀区环保局申请公开他所在的海淀区四季青门头村在建商品房的环境评估报告、人口总数及动迁人口情况、原土地总面积及历年土地征收利用情况等一系列与建设用地有关的信息。但得到的却是《政府信息不存在告知书》。

　　6月中旬，他向海淀区法院提起行政诉讼，起诉有关部门不作为，要求判令政府部门履行信息公开义务。但法院拒绝受理此案，理由是政府部门已经答复了，不存在“不作为”。

　　“我已经穷尽维权手段，现在没有办法了。”朱福祥说。

　　同样是在条例实施后的第一个工作日，家住北京市昌平区的陈育华来到北京市公安局，要求公开养犬费数量及用途等信息。

　　对养犬费的关注缘于陈育华自己养了一条狗。从2003年开始，退休的陈育华养了一条巴吉度犬。第一年，他向公安部门交了500元注册费，第二年开始他每年交200元。“除了每年打一次25元的免费疫苗外，没见到公安机关有什么管理行为，我们交的费用和得到的服务很不对称。”

　　他从媒体上看到北京全市有70万条狗，“如果每条狗收300元，就是2.1亿元。这笔钱怎么花的？从来没看到公安部门公布过。”6月13日，他收到北京市公安局寄送的告知书，上面告知“信息不属于公安机关的掌握范围，建议向市或区县财政机关咨询”。

　　“我不理解，《北京市养犬规定》明确公安机关是主管机关，而且我们交注册费收据上盖的章就是公安机关，他们说不知道收了多少养犬费，这是说不过去的。”陈育华扬了扬手中一叠交费收据，上面盖的章均是“北京市公安局昌平分局”。

　　“如果政府不重视公民的知情权，很容易形成民意‘堰塞湖’。”陈育华表示，自己将向公安部、监察机关和检察机关举报，如无回复，不排除用法律手段促使公安机关公开信息。

　　在中国青年政治学院副教授周泽眼中，“这些公民的举动让人赞赏，但目前更像行为艺术，有象征意义，但难有实质效果。政府信息公开还有很长的路要走。”

　　难以逾越的“障碍”

　　和陈育华一样，追问首都机场高速公路收费去向的北京大学三位教授也被有关部门一句轻飘飘的“不存在”挡在知情的门外。

　　今年6月，北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授以公民身份，向北京市发改委、北京市交通委、首都高速公路发展有限公司申请公开首都机场高速公路收费数额、流向等信息。最后，北京市发改委、北京市交通委告知首都机场高速公路的投资总额以及2004年至2007年的通行费收入，但对于他们申请公开的“首都机场高速公路的投资总额中的贷款总额、1993年至今的收费流向”等信息，两机关以“不存在”为由未予公开。

　　“信息不存在是条例施行的一个难点。按照我国行政诉讼法，如果说某个信息不存在，责任原则应该怎么用，确实不好办。”条例的起草人之一、中国社会科学院法学研究所教授周汉华说，他到上海讲课，也碰到同样的问题。

　　他认为，由于政府对信息公开的准备不足，有的信息可能确实不存在。“但这要分两种情况：一种是公民要求公开的信息不是条例规定的，必须要经过一定研究后才能得到的。这种情况下，政府不可能因为要答复公民而专门去研究，他作出的不存在的答复是合理合法的。第二种情况是政府应该保存的信息没有保存好，当公民要求公开时拿不出来，这是失职行为，要承担行政责任。公民可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息工作主管部门举报。”

　　在周泽看来，之所以有的政府部门没有给公民提供信息，是因为他们可能觉得公民申请公开的信息和他本人的生活、生产没有直接关系，公民是在给政府添乱。“可是有的信息看起来和个人利益没有直接相关性，但事关公共利益。比如说，我想在某个地段买个房子，想知道这里以后要不要拆迁，要求政府部门公开规划意见书，这个要求既涉及公共利益，也与本人利益有关，政府部门应该公开。”

　　他认为，在条例的施行过程中，政府部门不要狭隘界定个人信息和公共信息，只要个人基于正当需要申请信息公开，而且使用正当的，政府部门应该予以公开。

　　除了“不存在”，以涉及“商业秘密”、“危及国家安全、公共安全、经济安全及社会稳定”为由而不予公开的案例也不鲜见。

　　6月16日，朱福祥申请国家审计署公开北京市违规使用多少土地出让金、北京市有多少土地净收益未纳入基金预算管理、北京市高尔夫球场以何种方式供地等信息。十天后，审计署答复他要求公开的这四项信息“社会关注度高、敏感性强，公开后可能对社会稳定带来不利影响。根据《政府信息公开条例》第八条规定的‘行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定’，不予提供信息。”

　　朱福祥纳闷：社会关注度高的问题影响国计民生，政府更应该尽快公开，为什么还以此为由拒绝公开？“正是政务的暗箱操作导致腐败案件高居不下，原北京市副市长刘志华和原海淀区区长周良洛落马就是一个典型例子。要建设透明政府、阳光政府，就应该保障公民知情权，让公民参与社会管理。”

　　6月30日一早，朱福祥来到北京市第一中级法院。他在诉状中请求法院判令被告审计署公开“国有土地使用权出让金审计结果”公告的具体内容。但被告知只能起诉“审计署办公厅”，而且应该到审计署的办公所在地西城区法院起诉。

　　周泽还注意到，条例第二十三条的规定可能会导致信息公开被打折扣。按照这条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。

　　“这里有两个问题，有的商业秘密和个人隐私涉及到公共利益，比如官员的财产和子女就业问题、上市公司的高管背景及社会关系、药品的成分等，是不是就不能公开呢？其次，如果第三方不同意公开的，应该如何解决纷争？”周泽说，“这些问题目前虽然没有出现，但不久肯定会显现出来，所以应当引起重视。”

　　司法救济：路有多长？

　　7月14日，朱福祥按照北京市第一中级法院的要求，补充了一些事实后，仍然来到了一中院，被告仍是“审计署”。“审计署办公厅只是审计署的一个部门，按照行政诉讼法规定不能成为单独的被告。”法院已经接受了诉讼材料，但七天的立案期限过去了，截至7月21日，他仍然没有收到任何回复。

　　几乎与此同时，陈育华将北京市公安局起诉到了北京市东城区法院，要求法院判令公安机关公开与养狗费有关的信息。“法官拿不定主意，向领导请示后答复不能受理，建议我们找财政部门咨询。经过我们的再三请求，法官终于同意将材料留下，说7个工作日后答复我。”7月25日是立案的最后期限，陈育华不知道结果会怎样。“我会尽一切办法讨个说法的。”

　　一边是公民对实现司法正义最后屏障的期待，一边是司法部门忌吃“第一只螃蟹”的谨小慎微。政府信息不公开的司法救济困局应该如何破解？

　　北京大学法学博士许志永认为，按照我国政府信息公开条例第三十三条的规定，公民认为政府和信息公开有关的行为侵犯自己权利的可以举报，可以行政复议，可以起诉。但我国行政诉讼法规定，具体行政行为是针对个人的行为，不包括政府的规范性文件以及不特定对象的公共利益的行为。“所以很多情况下公民申请信息公开而政府不履行义务，公民不能申请司法救济。”

　　许志永对中印两国政府信息公开立法做过比较，发现印度有比较完善的救济手段。“它成立了相对独立的信息委员会，地位类似专门法庭。在审理关于信息公开申诉时具备很多民事法庭的权力，并可以对任何不履行义务的公共管理部门进行经济处罚。中国目前政府信息不公开的司法救济有很多问题，可以借鉴印度有效的做法。”

　　“政府的行政行为应该作一个广义的理解。我认为不论是答复的行为，还是不答复的行为，都应该纳入到《行政复议法》和《行政诉讼法》的范畴。公民跟政府机关发生的法律关系中，政府的一举一动都是具体行政行为，因此我认为一些法院不受理信息不公开行政诉讼是不合适的。”北京大学法学院教授湛中乐说，“目前政府和有关部门对信息公开持高度谨慎的态度，这与法规的立法目的和发展方向是偏离的。”

　　湛中乐教授认为，这是一个公民权利不断走向扩张的时代，从这个意义上讲，宪法和法律规定的公民的权利和自由要纳入到行政复议和行政诉讼的范围中。“行政复议法和行政诉讼法有必要进行修改，进一步扩大范围。”

　　“有权利则有救济，无救济则无权利。”周泽认为，司法是定分止争的工具，在理论上，法院不应该拒绝受理任何诉诸法庭的纷争。但在我国司法实践中，法院在受理案件时，总是习惯于查找受理案件的依据，只要没有依据明确规定应该受理的案件，法院往往不予受理。“但条例明确规定公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼，这是政府对接受司法审判的宣誓。法院对公民因与政府部门在信息公开问题上的纷争而提起的诉讼，没有理由视为畏途而不予立案。”

　　北京市一位不愿意透露姓名的法官接受记者采访时坦言，立这样的案件不但需要对法律的精准把握，更需要勇气。“这是新型案件，法院以前都没有接触过，它涉及的又是政府部门。而且法规规定的比较原则，哪些信息政府应该公开法院不好确定，特别是关于国家秘密、商业秘密和个人隐私的规定更难把握。”

　　他相信，随着公民法律意识的提高，此类案件会越来越多，“这将考验法官的智慧，法院必须直面它。有关部门应该出台一些配套的实施细则，使法规更具操作性。”

　　政府信息不公开的司法困境已得到关注。据《南方周末》报道，最高人民法院已经委托上海市高级法院作调研，《政府信息公开条例》司法解释第一稿已经完成。