南京市近年来连续兴建了三座连通国道主干线的长江大桥，以市场机制引导国有资本有序进退，不断增强国有经济的活力和控制力，探索出一条深化国有资产管理体制和投融资体制改革的新路径。国资以退促进，破解城建资金“瓶颈”

　　 1968年我国第一座自行设计建造的南京长江大桥建成通车后，至2001年又建起第二座南京长江大桥。由于交通建设多年的历史欠账，相隔32年兴建的这两座长江大桥仍不能适应交通流量迅猛增长的需求，再建南京长江三桥，资金匮乏是最大“瓶颈”。

　　 国务院在2002年通过全国投资体制改革的方案。这轮方案是我国九十年代中期以来，对新中国成立后几十年在过去传统计划经济管理模式下的投资行为的重大改革的第二阶段。1995年确定了所有的投资建设项目法人。过去政府投资是不定法人的，政府要做什么通过财政拨款、计划安排直接到管理部门，没有法人的概念，从1995年起国家对所有建设行为进行法人(管理)，确定谁在做，这样市场机制初级形态就引入进来。到2002年国家投资体制改革后，进一步把投资项目建设法人制推向投资体制改革的纯市场机制形态：必须要按照企业化、市场化模式进行政府行为项目建设。

　　 按照国务院改革意图，南京市转变政府职能，按照政企、政资分开的要求，组建了国资、交通、城建等政府授权经营国有资产的投融资集团，探索以市场化、资本化、企业化的运作机制，加快城市建设。

　　 “交通集团一成立，就面临为南京长江三桥等重大项目筹措资金的任务。当时，我们除了承接政府授权经营的资产，没有一分钱资本金。”南京市交通建设投资控股集团董事长冯宝椿介绍，运用市场机制盘活城市资源，是南京市委、市政府破解城建融资难题的重要决策。在2003年南京重大项目投资洽谈会上，已投入运营的南京长江二桥股权转让项目、即将正式开工建设的南京长江三桥增资扩股项目，吸引众多投资者关注，在社会上引起强烈反响。

　　 经多轮洽谈、筛选，投资32.2亿元建设的南京长江二桥，以45.03亿元的市场评估价，将65%的股权转让给深圳中海集团，由其控股的二桥公司承担全部债务，并支付17.3亿元，获得27年特许经营权。工程概算30.9亿元的南京长江三桥，经股权改造，股东由1家变为4家，出资总额增至35亿元，除南京市交通集团占股45%，新增的“深圳高速”、北京亿阳集团、南京浦口经济开发区三家股东分别占股25%、25%和5%。

　　 “市场化融资激活了存量资产，原由政府贷款兴建的二桥资产增值了13亿元，退出部分国资股后，不仅卸下巨额贷款债务包袱，还净得10多亿元资金。而三桥扩股，又使集团投入的资本金从10.8亿元，减少为4.86亿元。”冯宝椿说，“一来二去，三桥的建设资金有了着落，集团也有了第一笔资本金。”

　　 此后，南京市交通集团以二桥融资收入加上近年财政补贴资金共计20多亿元，带动了各类资本200多亿元，已建成南京长江三桥，并入股南京长江隧道、控股龙潭物流园区、增资宁杭高速公路、组建南京铁路投资公司等。国资进而求强，旨在惠利于民

　　 与南京长江二桥、三桥的多元化投资相比，今年1月开工建设的南京长江四桥，由南京市交通集团采用审批制自主建设。此举曾遭到一些媒体质疑，认为“政府不再‘卖’四桥股权，是改革的倒退。”

　　 对此，冯宝椿表示，不能将投融资体制改革简单归结为一个“卖”字。前几年，通过南京长江二桥、三桥的股权融资改革，引入社会资本，解决了集团初创时期财力不足的困难；现在，自主建设南京长江四桥，仍是通过深化改革做大做强国有经济，增强政府对重大公共基础设施的控制力和带动力。他强调，此举是为了从根本上提高国资投入的社会效益和经济效益。

　　 国家近年对重大建设项目主要采用核准制(收费经营型)和审批制(政府还贷型)。核准制的项目是市场化融资、经营，收费期限为25年。审批制的项目必须是政府出资的投资主体作为业主，国家给予一定的政策补助，收费期限为15年，还清贷款后即取消收费。

　　 自主建设南京长江四桥不是走回头路。业内人士介绍，与过去政府投资建桥的方式相比，南京市交通集团现在是作为独立的市场竞争主体，以自身的社会信誉、融资能力和市场化运作来承建这一项目的。在实际操作中，工程概算为63.67亿元的长江四桥，需投入资本金22亿元，采用审批制可获得国家补助资金4亿元，还可申请国家开发行软贷款充作50%的资本金。这样，只需拿出7亿元资本金加上贷款，就能建成这座具有自主经营权的跨江大桥。

　　 冯宝椿说，现在老百姓对减少路桥收费的呼声很高，但政府对此的调控力却较小。这几年，一些地方政府尝试从社会资本手上赎回道路、桥梁等基础设施资产，付出了远远超出当年融资的巨额代价。“走核准制很容易，社会资本想经营路桥的太多了；走审批制则是自加压力，要自己筹集资本金。但为了更好地满足群众对公共交通设施的需求，最大限度地惠利于民，我们还是迈开了自主建设的步伐。”国资有序进退，得益机制创新

　　 “成功运作南京三座长江大桥，得益于在改革实践中，不断创新管理机制，引导国有资本有序进退，增强了国有经济活力。”南京市交通集团党委书记孙福平说，以市场化手段管理经营国有资产，既无现成范本，也缺乏完备的法律规范和制度支撑。南京市交通集团近年率先探索并不断完善的特许经营权制度、重大工程项目“代建”制度，受到国内同行的称道和借鉴。

　　 为确保特大型桥梁和公路等基础设施的公共服务特性，南京长江二桥、三桥在股权融资时没有简单地“一卖了之”，而是与投资方签订严格的特许经营合同，明确规范其运营、维护、管理大桥的责任，较好地协调了政府、企业、公众三者之间的利益。在二桥的特许经营合同里，专门有政府对收费定价的规定，还特设了一名政府派出的独立董事，由其在紧急状态下代表政府行使权利，处置公共危机。

　　 在南京长江四桥实施“代建制”，打破了过去政府“建管合一”的旧体制，由业主南京市交通集团负责项目的投资、管理和收益，工程建设则通过招投标让专业公司按合同要求全程运作。这项被称为“服务外包”的改革，改变了以往建一座大桥，就要设立一个指挥部，成立一个管理局，搭建一套班子搞大会战的模式，不仅大幅精减了人员、降低了建设成本，还从制度上筑起了一道“防腐墙”。

　　 冯宝椿表示，坚持以改革为动力经营南京三座长江大桥，走出了一条创新国有资产管理和投融资体制的新路径，促进了国有经济发展壮大。至2007年底，南京市交通集团已形成“公路、桥梁、隧道、轨道、物流、客运”等重点投资领域，资产总额逾300亿元，其中净资产70亿元，分别比5年前初创时增值1.5倍、2倍。