“统筹城乡发展、促进城乡一体化工作的关键是农民，重点是农村，基础是农业。而统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，也是一场伟大的社会变革”。这是2日参加全国政协“统筹城乡发展熏促进形成城乡经济社会一体化发展新格局”专题协商会的全国政协常委们的普遍共识。

　　 相关法律政策制约城乡一体化发展

　　 如何改革城乡二元体制？全国政协常委、经济委员会副主任刘江认为，与城乡二元体制相对应的相关法律和政策已成为制约城乡一体化的瓶颈，主要是土地政策和制度、户籍管理制度和法律体系、农村金融体制、行政管理体制。

　　 刘江指出，第一，农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的束缚，制约土地规模化、集约化经营和农地效益提高。《物权法》中虽然明确债务人或者第三人有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押，但同时又明确，农村宅基地不得抵押，这使得在目前法律框架下，农民住宅无法进行物权登记。第二，由于城乡二元户籍分割，进城务工农民总体上仍无法融入当地社会。不但难以落户，享受不到同城同待遇，而且社会保障关系难以迁移，全国一盘棋的社保动态管理体系无法建立。第三，“三农”融资问题难以有效突破。尽管各地有了一些尝试和探索，如发展小额贷款、信用社和合作银行信用贷款、联户担保等，但仍然难以从根本上满足“三农”巨大的贷款需求，已严重不适应形势需要。第四，行政管理体制明显不适应城乡统筹发展的要求，政府部门职能缺少协调，难以形成合力，服务“三农”功能较弱。

　　 刘江建议：应消除法律障碍。应对有关法律主要是《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等进行深入研究，对不合时宜的有关法律条款进行系统清理、修订，使其适应统筹城乡发展的要求。鼓励试验区探索农村土地流转制度改革，总结经验、因势利导，打破一些法律制度上的束缚。建议尽快出台对不动产实行统一登记的相关司法解释，并按照《物权法》的规定，及时对《担保法》中与其相矛盾的内容进行修改和完善。

　　 农村产权制度改革势在必行

　　 全国政协常委、经济委员会副主任、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁认为，统筹城乡发展、推进城乡一体化，最基础、最重要的在于搞活农村经济，增加农民收入。他说，当前发展农村经济面临的瓶颈问题是农村金融服务严重滞后，而农村金融发展的桎梏是受现行农村产权制度的制约，最普遍、最集中、最突出的表现是农村宅基地管理制度，宅基地既无法流转，又不能抵押，制约了农民土地权益的实现，不仅不利于农民致富和农村经济发展，而且不利于农村劳动力转移，严重阻碍城镇化进程。

　　 厉以宁说，农村宅基地的实际使用已经使农民对宅基地的使用权利变成了事实上的长期权利，应该针对这一客观事实，在法律上予以确认，赋予农民对宅基地的永久性用益物权，这对保障农民土地权益、搞活农村金融具有特殊重要意义。

　　 此外，厉以宁还指出，随着新时期农村形势的发展，现行土地承包制已有一些不适应的地方，主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营，影响对土地加大投入的积极性。当前土地承包办法应根据情况变化调整完善，合理科学配置土地资源，鼓励地方探索土地承包权的各种有效流转形式，包括在不改变土地的农用地性质前提下发展农民以承包地入股的股份合作制。

　　 而全国政协常委、民盟中央委员、农业部农业贸易促进中心主任钱克明说，农村土地制度涉及到我国是粮食安全和农民利益问题，他认为，一是从长期看，要求进一步增强土地的抵押、流通和兑现等功能，甚至要求更完整的产权，这是必然趋势；二是这种趋势必须在受控制的条件下自愿、依法、有偿、有序和慎重地进行。

　　 构建农村金融持续发展的长效机制

　　 统筹城乡综合配套改革的建设离不开和谐的城乡金融体系的支持。全国政协常委、民进中央常委、甘肃省主委李国璋认为，目前城乡金融二元对立的现象突出，农村金融体制改革滞后，农村金融资源稀缺，不能满足农村发展的需求，已经成为制约统筹城乡发展的突出问题。表现在：国有商业银行基本上退出了农村；农发行业务范围十分有限；邮政储蓄是只存不贷的“抽水机”；农村信用社成为农村金融供给的主体，运行存在诸多困难，不能满足农村金融需求；农业保险体系严重缺失；农村非正规金融组织缺乏必要的政策引导与监管。

　　 针对现阶段农村金融改革与发展中的问题，全国政协经济委员会副主任、中国民生银行董事长、党委书记董文标建议：一是明确支农定位，健全组织体系。抓紧制定出台政策性银行服务三农条例，明确政策性银行的支农功能定位，加速农业产业化基础设施建设。二是遵循“面向三农”的改制原则，努力把农业银行办成商业性金融服务“三农”的骨干和支柱，重点服务于农业龙头企业，带动农业产业化和现代农业发展。三是改革再造农村信用社，牢固确立农村信用社为农户服务的宗旨，重点支持农户、农村个体小商户以及为农业服务的中小企业。四是加快邮政储蓄银行改革，建立符合“三农”特点的零售业务体系。五是大力发展村镇银行“只贷不存”的小额信贷组织等新型农村金融机构，引入适度竞争机制。六是大力发展农村担保机构，搭建融资桥梁，缓解农村贷款难问题。七是大力发展农业保险业，逐步建立完善农业保险体系。八是研究制定稳定增长“三农”信贷服务促进条例，明确涉农金融机构的支农责任，尽快明确县域各金融机构新增存款投放当地的控制比例，建立持续有效的农村信贷投入稳定增长机制。

　　 董文标指出，现阶段我国农村地区经济发展落后，金融机构在农村经营的成本高、风险大、收益率相对较低，因而增加金融供给、服务“三农”的内在动力不足。因此，必须综合发挥产权政策、财税政策、货币政策、监管政策的作用，构建农村金融持续发展的长效机制。