近期发生的群体性事件在起因和过程上有一个共同的特点，就是群众对基层政府及其工作人员缺乏信任。这种缺乏信任主要表现在如下几个方面：其一，从对具体工作人员的质疑发展到对某一级政权的不满。早些年，农民一般只对个别党政干部表示不满，一般都会把腐败、不关心民众困苦甚至侵犯群众利益视为个人行为。然而，近几年来，群众不再将某一级基层政权与个别工作人员区分开来。其二，对法律的正义性和政府行为的公正性表示怀疑。部分民众表示司法不会公正处理某些事件和地方党政领导会官官相护。其三，信任危机的对象在加速上移。这一点在农村最为典型。以前农民一般只是质疑某些村级组织和村干部的非法行为，还将希望寄予县乡政府，而现在有些群众并不寄希望于县乡政府。

　　 应该说，目前干群关系中这种缺乏信任现象的原因较为复杂，除了近些年出现了许多腐败现象外，乡村公共权力组织的职能与角色变换也是一个十分重要的原因。

　　 一般认为，现代社会主要依靠对资源的控制和分配来实现治理，不能向社会分配资源就不能发挥应有的影响力。现在的一些乡镇没有一级政府完备的职能和权力，无力满足本地居民的公共服务需求。尤其是取消农业税以后，保住乡镇政府工作人员的基本工资，养活自己成为相当多乡镇政府工作的重中之重。“乡镇政府有钱养兵，无钱给农民办事”，乡镇政府在群众心目中的地位逐步下降。乡镇干部日常工作的大部分时间不是招商引资，到处拉项目，搞政绩工程，就是准备迎接上级检查，很难真正做到为群众排忧解难。乡镇如此，村级组织也就更不用说了。现在的一些村级组织更“既无钱养兵，又无钱给农民办事”。在群众心目中村干部也没有能力给他们提供有效的保护。而某些利益集团甚至黑恶势力利用国家政法部门某些人的保护来作奸犯科，或者是政法部门的极个别人假借黑恶势力来获利。这些事实的客观存在，一定程度上影响了群众对基层干部的信任度。

　　 群众对基层干部特别是组织缺乏信任，直接的后果就是国家的社会控制和动员能力下降。我在湖南调查时，对有的乡镇干部对政府动员农民兴修水利而农民根本不理睬这类事情深表困惑。但农民们则说，“修水利当然是件好事。可有的干部已经不是为人民服务的人了，他们做这些事如果不是为了升官就是发财”。可见，一个缺乏民众信任的政府其社会动员能力是不强的。

　　 要化解农民对基层干部的不信任，从根本上改善乡村干部与群众的关系，有许多工作要做。这其中非常重要的，是改变现有的乡村公共权威缺失的状况。

　　 近代以来，现代民族国家在中国经历了漫长而艰辛的建构过程，尤其是新中国成立以来“社会国家化”和改革之后“国家社会化”两条不同的乡村社会国家政权建设之路，更是在艰难曲折中前进的。但是不管是前者全能主义国家的尝试还是后者试图在乡村建立公民社会的构想，都只不过是现代民族国家成长过程中的不同路径而已。

　　 乡村治理，是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威实现对乡村社会调控和治理的动态过程，管理日趋多元化的乡村社会，没有足够的公共权威是很难想象的，面对日益衰败和变异的乡村，重建乡村公共权威或许应该成为当下新农村建设以及乡村治理体制改革的出发点和落脚点，这也是从根本上改善基层干部与群众关系的最终出路。

　　 （于建嵘 作者为中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授）