如何理解“城乡经济社会发展一体化新格局”

　　中央政策研究室研究员白津夫

　　胡锦涛同志在十七大报告中指出，要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是我国发展新阶段提出的新任务，是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。

　　新格局的“必须”和“必然”

　　我国已经进入工业化和城市化加速发展阶段，农村城镇化、农业产业化、农民居民化趋势明显，为形成城乡经济社会发展一体化新格局创造了条件。一是工业化的深入发展，推动农业向非农产业转型。二是城市化进程加快，促进农村人口向城市流动。三是随着新产业的成长，推动农业和工业、农村和城市相互融合。四是城乡一体化在我国城市经济结构中已经具备了条件和基础，一些城市已经朝着城乡一体化方向在发展。五是随着社会管理创新和户籍制度改革，进一步消除了城乡一体化的体制障碍，为促进城乡人口合理流动提供了条件。六是农村经济社会发展的现实，也必须加快推进建立城乡一体化新格局。

　　应当指出，建立城乡经济社会发展一体化新格局既有现实的基础，也符合现代化发展的规律。

　　城乡一体发展是世界现象，是现代化的大趋势。20世纪中后期以来，随着经济社会的发展，产业分工格局的改变和产业结构的不断升级，进一步强化了产业间的融合，从而促进了资源的合理流动，使城市经济与农村经济的联系性加强。同时，由于城市土地、环境和能源资源的限制，促使城市产业为追求比较效益最大化大规模向外转移，带动劳动人口从城市向外移动，形成逆城市化倾向。传统城市化是简单的人口城市化，这是与工业化初期阶段相适应的，在工业化初期阶段，产业大规模发展对劳动力的需求成为城市化的主要动力。而在后工业化阶段，随着经济技术发展和现代产业的兴起，经济增长对就业的拉动作用趋缓。特别是随着大工业进入农业以及现代科学技术对农业的武装，加速了农业产业化进程，促进了产业间的融合。随着产业链加长，进一步模糊了工业与农业的产业边界，也使得城市人口和农村人口的界限不再那样泾渭分明，在发达国家甚至出现“泛城市化”的现象。

　　如何建立新格局？

　　统筹协调发展既是科学发展观的根本要求，也是解决当前发展中的突出矛盾和问题的迫切需要。对于我国这样一个“二元结构”比较突出的国家，统筹城乡发展是需要长期努力解决的重大课题。应当明确认识到，中国现代化的“短板”在农村，只有实现了农村的小康才能实现全面小康、只有实现了农村的现代化才能实现全国的现代化。为此，要改变过去靠农业积累资金支持工业发展、由农村提供资源支持城市建设的发展模式，坚持把农业、农村发展放到突出位置，坚持新增投资重点转向农村，采取有力措施支持农业产业化、农村城市化，这样才能加快城乡统筹发展的步伐，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局。

　　如何建立城乡经济社会发展一体化新格局？一是要在城乡规划上一体化。打破城乡界限，整体规划，节约发展。从全市区域范围进行整体规划，以节约土地为原则，统筹城乡发展。二是要在基础设施建设上一体化。加大对农村基础设施的投入，缩小城乡基础设施差距。尽快改变过去基础设施建设只重城市，不重乡村的情况，把新增投资的重点转向农村，加大对农村基础设施的投入，尽快改变城乡基础设施反差较大的问题。三是要公共服务一体化。建立城乡共享的公共服务体系，逐步完善覆盖城乡的社会保障体系、医疗服务体系等。四要就业一体化。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益。促进就业机会公平，劳动待遇公平，使劳动者公平享有受培训和教育的机会。五要社会管理一体化。以户籍制度改革为主线，促进城乡人口合理流动。

　　关于财税改革问题的三点体会

　　财政部财政科学研究所所长贾康

　　胡锦涛同志在在党的十七大报告中，对于深化财税改革提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求，这一表述，是建立在过去中央全会文件中已形成的“建立健全与事权相匹配的财税体制”要求的基础上，但与之相比，具有更明确的要点、更丰富的内涵。

　　合理明确各级政府事权是始发环节

　　在社会主义市场经济中，能够适应经济管理体制总体模式的财政体制，是以“经济性分权”形成的以分税制为基础的分级财政体制。其中始发的环节，就是需要在中央和地方各级，力求合理而清晰地明确规定政府的事权即职责(及其分工)，适应政府职能转变、构建公共财政的转轨需要。我国事权划分的关键所在，一是合理划分投资权，中央政府在有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目的同时，地方政府应从一般竞争性生产建设项目的投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务设施的领域内，从而理清多年来中央、地方投资权上的纠葛，进而由粗到细形成各级政府间的事权分工明细单。二是以“省直管县”、“乡财县管”等改革推行财政层级的“扁平化”，进而拉动“减少行政层级”的综合配套改革，有效降低行政成本和促使扁平化后的各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性的突破和进展。总之，十七大报告重申“与事权相匹配”这一深化财税改革的要点，是在源头上强调了政府职能边界“既不越位、也不缺位”的基本要求和掌握财税改革问题的始发环节。

　　中央和地方分别以财力与事权相匹配是实质内容

　　各级政府为履行好其事权，必须解决所需的财力后盾(财力来源)问题和财力使用的效率问题，只有使各级政府财力与其事权相匹配，才能使各级政府都能提供本层级上应提供的公共产品和公共服务，履行好政府的财政分配责任和公共职能，这是合理构建分税分级财政体制所追求的实质性内容。在这方面我国目前现象形态上存在的突出问题：一是欠发达地区普遍感到财力严重不足；二是基层(县级以下)在许多地方(尤其是中西部)存在财政困难；三是在中央未赋予地方举债权的情况下，地方各级变相举借债务的规模不小、问题不少。解决与这些现象相关的制度建设问题，则是实现“财力与事权相匹配”目标的关键。十七大报告鲜明地把与事权的匹配集中表述于“财力”的匹配，正是强调了这一实质内容，并将有力推动相关制度建设。

　　以财力与事权相匹配的相关制度建设的要点

　　在制度安排层面首先要解决好的一个重要问题，就是分税制中的财权配置(税基配置)问题。中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种(如个人所得税)，以及有利于贯彻产业政策的税种(消费税等)；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、并能和自身职能形成良性循环的税种(不动产税等)。

　　此外，因为同样的税基在发达和欠发达地区的丰裕程度很可能大不相同，体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的自上而下的转移支付，以求近似地达到使欠发达地区的政府，其财力也能与事权大体相一致的结果。因此，转移支付制度的改进，便成为第二项重大的制度建设问题。这一制度建设还包含很多技术性的具体内容，如“因素法”的完善、一般性转移支付比重的扩大、省以下转移支付制度、“横向”转移支付制度等等。

　　再有，从分税分级体制长远发展考虑，还应探索在控制、消化地方政府已有债务的前提下，如何结合《预算法》的修改，适当发展规范的地方政府市政债等地方公债，这也是使我国地方政府财力与其事权相匹配的一个有必要作出试验的制度创新。