调查篇

　　城管到底管什么

　　北京城管300多项职能，百姓难知一二

　　职能复杂，一言难尽

　　“这件事城管也管啊？”在本报记者调查中，很多百姓发出这样的疑问。

　　据了解，在深圳，市城市管理局的职能涉及城市容貌、环境卫生、城市园林、城市绿化、风景区、市政设施、爱国卫生、犬类管理等方面，以及行使环境保护管理、水务管理、卫生管理、工商行政管理、公安交通管理、市政管理、房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等等内容。

　　而在北京，城管部门除了上述类似职能，还涉及城市河湖、黑车、黑导游等相应职能300多项，而且很多方面没有必然的联系，职能比较分散。

　　据北京行政学院教授金国坤介绍，城管执法项目繁多的局面来自于行政处罚法第十六条的授权，即“相对集中行政处罚权”的规定。国务院设立城管机构的初衷就是开辟综合执法部门，解决多头执法，节约执法成本。大体而言，城管执法队伍的成立，对于妥善解决城市发展与城市管理之间存在的矛盾，革除行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚和行政执法机构膨胀等弊端，理顺行政管理与执法的关系，发挥了积极的作用。

　　北京市城管执法局是第一家经国务院批准的，按照行政处罚法第十六条相对集中行政处罚权所组建的行政城管队伍。自1998年以来，全国有300多个城市相继成立了城管执法机构。但是，各个城市不仅有自己的规定，内容上也有不小的差异。

　　但一致性的最大特点是，职能繁杂。本报记者对北京的一个城管队员进行了跟踪采访，从他一天的经历里，其职能的复杂性便可见一斑。

　　一个城管队员的一天

　　郭欣打开家门，疲惫地一头扎在沙发上昏昏欲睡。2008年1月16日这一天，他说他从早晨6点到晚8点，一共干了7件事。“干到最后，我都不知道我是干什么的了！”郭欣作为北京城管的一名普通队员，经历了很多无奈。

　　6点10分，天还不亮，郭欣出门。根据昨天领导的安排，他和队友小林到径北路的路口堵截泔水车。很多市民反映，这个地方被拉泔水的人弄得很脏。

　　8点20分，他们去附近一家小区劝说几户居民，将放在小区草地上的冬储大白菜搬回各自家。事情不顺利，其中两户不仅不搬，还躲在家里不出来。没有办法，郭欣临走狠狠地踢了其中一家的一棵白菜，但心想，明天还得来劝。

　　9点40分，郭欣自己来到辖区内一家小型服装厂，要求他们将快塌下来的广告牌修好。

　　10点半，他准时到单位集合，全部队员开始清查黑摩的和黑三轮。这是贯彻上级近期下达关于“严打”的精神。

　　13点50分，清查行动告一段落，队员集体聚餐。

　　15点，他和另外两名同事一起去处理事故，一辆超高货车将一处过街天桥轻微损坏。

　　回单位的路上，他们准备处罚几个违法散发小广告的人，追了半天，没有追上。

　　17点10分，他们去一家单独供暖的小区了解情况，有居民反映，这家小区物业无故停止供暖，因物业公司经理不在，事情未能解决。

　　18点整，郭欣准备下班，单位司机小刘拉上他一起去下一份通知。一家洗车店节水设备损坏至今未修复，但营业照常。

　　19点半，和小刘喝了点酒，回家。

　　郭欣强打精神，他告诉记者：“这一天还算运气不错，有时候，和当事人争吵甚至发生厮打的情况也不少。但明面上的矛盾比较好解决。我前两天正在一处过街天桥下面走，突然一个沉沉的软软的东西从上面砸到我的脑袋上，我用手一摸，粘乎乎的，仔细一看，不知道谁竟然用一块烤熟的红薯暗算我。”

　　城管职能复杂也是引发与相对人冲突的重要原因，因为相对人并不清楚城管的执法界限。专家建议，加大对城管职能的宣传也应该成为城管本身必做的事情。

　　城管系统开始反思

　　2008年1月14日，由中国法学会行政法学研究会、城市管理综合行政执法专业委员会以及中央民族大学法学院联合举办的“综合行政执法体制学术研讨会”在北京召开。

　　会议调查资料显示，我国的城管系统发展大致经历三个阶段：

　　探索阶段(1996年—2002年)

　　1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”行政处罚法的这一规定，为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。

　　实施阶段(2002年—2005年)

　　工作重心由理论探讨转变为实践运行，法制部门退居幕后，各地城市政府担当了城管执法体制改革的主力军。各种具有地方特色的模式层出不穷，城管执法体制变革在一个广阔的时代背景下迅猛展开。

　　据资料统计，截止到2005年12月底，全国已开展城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革的城市已达到308个(其中经国务院法制办批准的城市有82个，经省、自治区、直辖市等省级人民政府批准的城市有226个)，占我国城市总数的46.6%，已遍布全国。

　　困惑和反思阶段(2005年以后)

　　经过几年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。2005年以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象，引起全国一片反思之声。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷的发展阶段。

　　城管执法组织最初承担着五项基本职能，分别是：工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生的全部或部分职能。这五项基本职能分别由工商、规划、园林、交管等部门划转，解决的是各单位长期解决效果不明显的问题。自2002年以来，城管执法的职责不断增加，目前已扩充到了13个方面292个案由。这其中包括施工工地的管理、城市节水的管理、城市河湖的管理，以及旅游、停车、市政等诸多方面，涉及公众生活的各个方面，甚至连“犬排便”、“冬天暖气不热”等问题也列入到了城管执法范围。在不增加人员的基础上，城管执法职责的扩充，给城管执法工作带来了巨大压力。同时，地方各城市政府在组建城市管理行政执法机关时，各行其是，造成城管行政执法体制十分混乱。呈现以下类型：

　　独立体将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来(简称7+1或7+x)，跨行业配置给独立组建的城管行政执法局(城管综合行政执法局)，其特点是行政许可权与行政处罚权分离，部门之间相互分离、相互监督、相互约束。这种架构规范、稳固，具有很强的刚性，符合政府行政管理改革的趋势。但是管罚分离，在现有的政府行政体系中很多关系难以理清，权责不一致，出现新的职责不明，易使管理部门和执法部门之间相互推诿、扯皮。同时，如果不对管理部门进行相对集中的整编，在原有机构编制中出现新机构，可能造成新的机构膨胀和效率低下。

　　联合体对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局(城管办)和”城市管理行政执法局(综合执法局、总队、大队)牌子，实行“一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。其优点是在统一体系中运行，管理与执法互补，可以整合力量；缺陷是相互之间没有制约力，在制度上不能制止乱作为现象。

从属体 城管行政执法局作为二级局从属于一级局。这种体制的特点是城管行政执法局从属于建设局(市政管理局、城管办)，由一级局副职兼任城管执法局局长，并以一级局的名义执法。这种构架是原来的城建监察体制的继承与延续，在实际工作中可能有效，但不符合相对集中行政处罚权和综合行政执法的精神。