分析篇

　　对城管执法工作的正确评估

　　虽然目前城管系统出现了不少恶性事件，其形象大打折扣。但是在“综合行政执法体制学术研讨会”上，专家们还是较为客观地评价了城管存在的意义。

　　他们认为，城管集中执法或者综合执法的方式是对行政执法体制变革。城管执法体制改革是中国行政管理体制改革的一场巨变，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”的颠覆，其革命意义，绝不亚于政府减少事权、“有限政府”的改革所具有的意义。正因如此，如何分权、如何监督、如何制约便成为非常敏感的问题，分权和监督的界限、程度一直是相关部门争论不休的焦点。

　　利益格局的重新分配，使很多部门对“竟敢动我的奶酪”的城管执法体制设置了重重障碍。在现有行政管理体制未彻底突破的条件下，城管执法体制的改革，打破性成分和建设性成分并存，打破已经开始，而重建却困难重重。

　　是实施民主政治的有益尝试。形成政府内部相互监督机制、扩大公民有序的政治参与度，是社会主义民主宪政的一个通则。城管执法体制改革直接的、显性层面的动因，是解决职权交叉、机构臃肿、队伍重叠、多头执法、效率低下等问题，理顺行政执法关系，降低执法成本，提高行政执法质量和水平；深层的、内在的动因，则是构建行政权相互监督制约、社会多元主体广泛参与的民主体制。可以这么认为，开展城管执法体制改革，不单单是调整、解决城管行政执法领域存在的问题，更重要的是通过局部试点，探索建立现代、民主、高效的行政体制。各地实践的进程显示，当前建立城管执法体制的焦点在显性层面上，重点关注机构的建立、队伍的精简、减少多头执法和执法扰民等问题，而忽视了监督的刚性和参与的民主化要求。

　　是对执法者执政能力的严峻考验。建立城管执法体制所确定的一系列原则和方法，打破了过去沿袭的机制，提出了很多新的课题。要实现城管执法体制改革的平稳进行，执法者必须具有全新的公共管理理念、“人本主义”的管理思路、出色的制度构建能力、超众的组织协调能力等等。所以，城管执法体制是一块“试金石”，考验着执法者的素质和能力。

　　每人一把号实际乱了套

　　在“综合行政执法体制学术研讨会”上，扬州大学城市管理研究中心主任王毅在归结城管现行体制时，形象地形容为：每人一把号，各吹各的调。

　　他说，依据全国大面积试点城市的成效和经验，国务院于2002年8月22日下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。《决定》的颁布，标志着城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革试点工作结束，城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革工作由此进入全国全面推进阶段。

　　他分析认为，我国城管行政执法体制现存的体制混乱、执法内容和范围的不统一等问题产生的一个主要原因是，上述文件的缺陷导致了地方城市城管行政执法体制的混乱，该文件规定“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门”。于是便使得全国城管行政执法系统没有中央部委的统一管理和业务指导，因此，就一个城市而言，城管行政执法体制是统一的，而从全国、全省来看，各城市间的城管行政执法体制就是分散的、不统一的。

　　这说明，在我国现行的城管行政执法体制中，设置中央一级的行业主管部门是符合中国国情的，不设置行业主管部门就会导致政令不通，公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。对此，我们应当看到，如果这种体制混乱的状况持续下去，必将导致执法效率的低下，违背“精简、效能、统一”的原则。所以，必须从中国的国情出发，确立该行业的中央主管部门，理顺城管行政执法体制是保持全国城管行政执法工作和谐有序发展的关键环节。

　　按照王毅的设想，可以建立垂直领导、地方分级管理的城市管理行政执法新体制：

　　设想一：垂直领导的三种模式

　　在国务院成立新的直属机构———国务院城市管理总局。专门负责全国661个城市的城市管理行政执法工作。该局实行垂直领导、分级管理的机制，参照国家税务总局管理体制，在省、市、县设城市管理局，设区的市在各区设城市管理分局。城市管理行政执法人员的人、财、物从中央到地方实行垂直领导分级管理。

　　地方省、自治区、直辖市城市管理局局长由国务院城市管理总局任命；市、县城市管理局局长的任命，以此类推由上级任命下级。这样，实行建管分开、垂直领导分级管理，有利于实行全国统一管理，步调一致搞执法，排除各种干扰、加大城管行政执法力度，促进城市经济繁荣，有利于构建和谐社会，建立创新型国家。

　　也可以在建设部内增设城市管理总局负责全国的城市管理行政执法工作。建设部城市管理总局同地方省、市、县城市管理局与城市管理行政执法局的关系仍然是垂直领导、分级管理的关系。这样有利于解决地方各城市管理行政执法局“儿孙满堂，上无爹娘”的问题。

　　另外，在公安部内增设城市管理警察总局，将全国各城市的城管行政执法队伍并入公安机关成为城管警察队伍，行使城市管理警察职能，也是一种办法。

　　在地方省公安厅、市公安局内部设城市管理警察局，专门负责城管行政执法工作。采取城管警察执法体制有利于解决当前城管行政执法机关面临的各种难题：(1)城管行政执法人员的公务员身份问题；(2)城管行政执法主体的法律地位问题；(3)城管行政执法人员着装问题；(4)制止和制裁行政相对人暴力抗法问题；(5)暂扣没收违法物品、工具问题；(6)对行政违法行为人采取行政强制措施问题等等。但值得研究和探讨的是，采取城市管理警察体制需要对现行有关法律进行较大的修改。

　　设想二：地方分级管理体制的两种模式

　　王毅认为应当根据城市的规模和行政级别区别情况设置不同的城管行政执法体制：

　　一是在直辖市、省会城市和国务院批准的较大的市，应当实行二级城管执法主体体制，即市级和所属区县级两级城管行政执法主体制度。实施这种体制，区县级城管执法主体应当是在一线执法的主体，大量城市管理领域内的行政违法案件，主要由区县城管执法主体进行查处并实施行政处罚；而市级城管行政执法主体主要以业务指导为主，同时，负责检查区县城管行政执法主体依法行政的情况和行政复议等项工作，这样有利于提高城管行政执法的效率。

二是在中等规模的地级市、县级市和县应当实行一级城管行政执法主体体制。中等规模的地级市、县级市和县，由于城市规模和人口相对较少，与大城市比较相对好管理。因此，比较适宜采取一级城管行政执法体制。特别是设区的中等规模的城市，各区的城管行政执法机构可作为市城管行政执法机关的派出机构在各区执法。这样，便于城市市级城管执法主体集中优势执法力量对城市的重点部位实施强化管理，以避免分散执法、执法力量不足的情况发生，有利于强化城市管理行政执法工作。