建议篇

　　加大听证程序在城管执法中的运用

　　听证程序运用于城管执法之中，成为今年1月14日“综合行政执法体制学术”研讨会的热点问题。

　　来自山东城管执法一线的孔繁华深有感触。他说，城管执法过程中，最容易产生矛盾的一类人群是处在社会底层、生活较为困难的弱势群体。他们大多数是城市失业人员、失地农民、小本经营的商贩以及孤寡残病等弱势群体。这一类群体出于生存的需要和自身条件的限制需要在城市人流密集处流动或占道经营，有的甚至露宿街头。“这类人的法制观念和城市意识都不强，甚至从根本上讲就没有法制观念和城市意识。”他们不能正确的理解城管执法工作，通常会认为城管执法工作是与他们过不去，是砸他们的饭碗，是不让他们生存。因此，极易对城管执法工作产生矛盾，甚至发生暴力抗法事件。对这类城管执法相对人，城管不应该采用以暴对暴的方式，如果采用柔性执法，同时引入听证程序，无疑是化解当前症结的良药。

　　实际上，几年前，我国部分城管系统就开始引入听证程序。

　　2005年11月16日，北京市东城区城管举行首次“黑出租”听证会。

　　当年10月11日，一辆绿色夏利牌小轿车载着两名乘客被城管队员拦下。据乘客讲，双方商量好的车费是40元，看见城管队员后，司机主动提出：“不收你们钱了，就说咱们认识。”司机面对城管检查也矢口否认自己是黑车。

　　最后，北京城管执法局交道口分队建议对当事司机作出罚款1.5万元的行政处罚，并告知当事司机拥有要求听证的权利，司机当场要求听证。

　　听证程序的引入实质上是对相对人权利的一种救济。但孔繁华认为，目前我国城管执法过程中，听证程序还是运用较少。主要原因是，我国行政处罚法仅将听证程序局限于几种行政处罚，范围极小。城管执法工作涉及到社会的合个方面，涉及到众多的当事人，仅把几种形式的行政处罚进行听证，不利于城管执法的发展，不利于城管执法的社会公信力和工作效率的提高。

　　他期望能够结合城管执法的特点，从听证的适用范围和条件，听证的告知、通知制度，公开听证制度，主持人及其回避制度，抗辩论制度，听证笔录制度，听证卷宗，举证程序等等放慢，设计出一套相对固定的专门针对城管执法的听证程序。

　　这样可以一定程度上实现城管阳光执法，同时进一步避免城管执法与相对人产生强烈冲突。

　　专家建言应建立社会秩序局

　　在今年1月14日“综合行政执法体制学术研讨会”会议上，中央民族大学法学院教授熊文钊提出两点前瞻性的思考：一、建立专门的综合执法机构———社会秩序局，专门承担维持社会公共秩序的职责，与专门承担维持社会公共安全职责的公安局一起形成两大行政执法机关体系；二、社会秩序局内部实行职能分离，采取局队分离的模式。社会秩序局作为行政执法机关负责对违反社会秩序的行政案件的立案、调查、审理和裁决，执法队附属于社会秩序局，根据行政决定，承担对案件的立案、调查等的公务协助任务，执行社会秩序局的行政决定。

　　和警察机关并列为两大支柱

　　针对当前综合行政执法中存在的问题，熊文钊提出，对于综合行政执法体制的完善，有两条途径：一是在现实的基础上逐步改良；二是直接进行变革。但是不论是逐步改良，还是直接变革，都必须先明确综合行政执法的定位。

　　综合行政执法的功能目标应定位于社会公共秩序的维持机关。一个国家的公权力机关首要的使命便是保障国家内部的法律秩序，正是基于建立秩序的需要，国家建立了刑罚体系和行政法体系。

　　“在过去，国家依赖公安机关来执行刑罚体系和治安处罚体系，便足以维持一个国家的公共安全和公民个人人权；然而到今天，社会越来越复杂，变动越来越频繁，出现了许多国家刑罚体系和治安处罚体系所没有也无法容纳的影响正常公共秩序的行为，这些行为既不构成犯罪，也不能没有危害公共安全、构成治安管理秩序的违反，却又影响公共秩序，如工地噪音、路边摊贩、叫卖假证照、乱贴小广告、沿街叫卖盗版光碟书籍等等，对于这类街面影响公共秩序的行为，便应该纳入综合行政执法局的管理范围。”熊文钊说。

　　综合行政执法机关应以维持社会秩序作为主要职能。然而它的管辖范围又该如何划分？

　　熊文钊介绍说，综合行政执法的管辖范围包含三个标准：

　　第一，没有违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻微的行政违法行为。综合行政执法机关应该与警察机关一起构成维护公共安全和公共秩序的两大支柱。警察机关侧重维护公共安全，综合行政执法机关则侧重于维护公共秩序。按照这一标准，在警察权与综合执法权之间进行合理的分工，警察权的执法依据是《治安管理处罚法》，而没有纳入该法规定的其他轻微行政违法且影响公共秩序的行为应单独予以立法规制，制定《综合执法法》或者《社会秩序法》，由综合行政执法主体执行；

　　第二，该轻微违法行为发生在公共场所。所谓的公共场所，是指提供不特定的公众使用的场所，而不是指提供特定主体使用的场所，包括街道、公园、河川、广场等。在公共场所必定需要一定的公共秩序，如果该轻微违法行为发生在私人自治和社会自治领域，则并不需要公权力机关的干涉；

　　第三，该轻微违法行为的“轻微”，除了在程度上不够成治安管理秩序的违反之外，还应该指其专业水平不高。也就是说，十分专业的违法行为需要单项执法部门去处理，综合执法部门能够集中处理的是不那么专业的违法行为。比如说，环保部门的执法一般来说涉及到十分专业的环境监测技术，但是如果涉及到晚上施工工地的噪音这种简单的环境问题，便可以将其纳入到社会秩序的范畴内，交由综合执法机构去解决。

　　内部应实行职能分离

　　据了解，北京市城管综合执法局设有执法总队，执法总队作为市局的一个直属执法队伍。

　　综合行政执法机关实行内部职能分离，其内部设置按照“局队分离”的原则予以设置。北京市城管综合行政执法局的经验值得推广，按照“局队分离”的原则，执法局负责行政案件的审理和裁决，而执法队则专门负责执行。

　　根据“职能分离”和“局队分离”的原则，熊文钊建议，综合行政执法局的人员配备应该相应分为行政执法官和执法队员。

　　综合行政执法局配备若干具备相当专业技术知识的行政执法官(设立行政执法官的资格准入制度)，负责审理案件和作出行政处罚决定，执掌行政执法程序进程，这些行政执法官都享受公务员待遇；而在各级综合行政执法局所配备的执法队，执法队员可通过向社会公开招聘等方式，录用品行端正、身体健康、适应行政执法要求的人员充任执法队员，执法队员实行事业编制，负责实施行政调查和行政强制。并且，在行政执法官和执法队员之间建立流动机制，执法队员经过培训、通过资格考试合格，便可成为行政执法官。

　　应建立全国统一的执法队伍

　　按照设想，综合行政执法依照法律的规定可以属地管理，经费和人员都由当地的县级以上人民政府管理，但综合行政执法局的基本结构和行为模式应该由法律予以统一规范。

　　与会专家建言，各级政府应当支持相对集中行政处罚权机关依法履行职责，并从机构设置、人员编制、执法经费方面予以保障。从城市管理执法的特点出发，应当考虑全国城市管理执法人员统一着制式服装和佩戴执法标识问题，将其纳入国务院允许的着装范围。在保障城市管理行政执法人员依法履行职务的人身安全方面，大中城市政府可以借鉴沈阳市的经验，由公安机关在城市管理行政执法机关设立派出机构，依法履行公安机关在城市治安管理方面的职责，从而与综合行政执法形成相互协助、相互配合的良性互动机制。

　　熊文钊指出，要加强对综合行政执法机关的人事领导和业务培训，建立一支有力的执法队伍，同时要提高行政执法人员的法律意识，提高法律知识水平。对于专门执法人员应该建立资格准入制度。为了保障执法有效、公正合理，应当在经济上保障综合行政执法机关的经费来源。各地财政应有综合行政执法的专项经费，认真执行处罚与收缴分离的法定原则。应当配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范执法的良好形象。同时，要加强程序制度建设，提高执法人员的法律政治素质和业务素质。

　　期待建立全国性统一城管立法

　　正如很多人期盼着，在城管执法过程中引入一套听证程序那样，很多人也在热切地期盼着，全国性城管执法统一立法早日被立法机关提到议事日程。

　　去年“两会”期间，全国人大代表常金月表示，当前城市管理体制发生了较大变化，一些地方政府设立了城管执法局。但是，城管人员的执法并不规范，主要原因在于法律不规范。例如城管执法职能、执法范围、执法手段等不够明确，没有具体的法律依据。城管人员在工作中处罚程度也不一致，处罚方式各不相同，影响了执法的公平和公正。

　　无法可依也不利于对执法人员进行监督，容易出现腐败行为，进而增加城管执法的难度。他建议，制定城管执法的相关法律法规，明确城管执法范围(执法权限)、执法职能、执法手段。同时，城管和其他行政部门的管理职能有交叉和冲突的领域应划定权限，不能形成“有利益就争着管、无利益就没人管”的局面。

　　这些都需要一部综合执法统一立法形式。

　　上海政法学院法律系主任关保英认为，行政处罚法第十六条可以说是到目前为止我国惟一的一个关于行政综合执法即所谓城管执法的控制性条款。在别的法律规范中再没有其他规定。国家应该把行政综合执法当成行政法中的一个基本制度看待，也只有这样才能全面规范行政综合执法问题。

　　若把行政综合执法作为一个法律制度确定下来，就不能采取以往的法律行文方式，仅在一个不相干的行政法典中写一条有关行政综合执法的条款，而应当制定一个完整统一的综合行政法的单行法典。

　　由于没有单行的行政综合执法的规定，导致目前关于综合执法的调控仅限制在行政处罚的综合执法中，可其他类型的综合行政执法则得不到有效控制。在传统行政执法中，综合执法中名目繁多，如联合检查组、联合执法队等，这些特殊的行政综合执法主体所行使的权力不仅仅在处罚方面。有的综合执法机关可以行使收费权，有的则可以行使摊派权，有的还可以对财产行使强制权。那么，处罚以外的这些广泛权力一旦侵害相对一方当事人就没有相应的制度保护其合法权益。

　　一个法律上的障碍是，立法法所调控的是规章以上的法律渊源，对以规范性文件出现的行政法渊源则没有相应规定。

然而，行政综合执法机关的设立大多是以规范性文件的形式出现的，例如，“联合检查组就是县级以上人民政府所属的两个或两个以上行政机关为了一个共同的行政目标组成行政执法小组，联合进行检查，根据具体的违法行为，共同或分别以不同行政机关的名义共同进行处罚”。由于立法法不调整规范性文件，因此，从理论上很难说这些随意设立综合执法机关的规范性文件就是错误的。那么，若制定一个系统的行政综合执法控制法这一问题就可以得到解决。