照片：湖北随州烈山的街头塑像。国新摄（资料图片）

　　2000年8月，经国务院批准，湖北省新设立地级随州市，辖曾都区（原省直管随州市所在），代管县级广水市。

　　当时，很多人预言人员和机构必然膨胀。但是，地级随州市编制总量不但没有增加，反而从5569名减少到5134名，精简8％。

　　同时，从2000年至今，随州市财政供养系数连续7年负增长。其中市级机关编制始终控制在907名，实际到岗869名，比湖北省一般地级市少近20％。

　　这一切，得益于伴随当年随州升级同时进行的大部门制改革。

　　财会核算中心：从吃饭财政向公共服务性财政转变

　　“去年所有想自行发放奖金的单位申请都被否了。”随州市国库集中支付中心主任胡川说。

　　随州市国库支付中心的前身是随州市财会核算中心，负责285个单位的国库集中收付、224个单位的会计集中核算工作。

　　从建市之初起，随州市各单位就没有设立财务科。市区分家时，302个单位账户、300多名财务人员均被取消，仅2001年便节约财务支出500多万元。

　　2007年，随州市财会核算中心共拒付不合规津贴补贴支出129笔，涉及金额282万元；累计拒付不合规票据576笔，金额412万元。

　　一个主任、两个副主任加上11个职员便是财会核算中心所有人员。中心每年直接支付与授权支付的资金有3万多笔，每人负责数十家单位的支付和会计核算。

　　“一方面钱不够用，给财政造成很大的负担，另一方面，不合理开支、违规开支不少，开支不透明。”原来在基层单位做财务监管工作，胡川对此深有体会。

　　一般来讲，单位都会有会计、出纳、单位账户，政府财政部门管资金，单位自行进行核算或申报预算。

　　而在随州，单位没有账户，也没有会计或出纳，只有一个报账员，负责不定期拿着本单位的原始票据到市财会核算中心报账。各单位的报账员有一笔2万元－5万元的备用金，碰到特殊情况特殊处理。财会核算中心既负责审核，也负责现金支付，一边是会计审核、记账，一边是出纳进行支付。

　　单位无论是事前还是事后报账，报账手续不齐全就不能支付。财会核算中心的工作人员没少听到抱怨：“领导都签字了，你们为什么不给报？”其中不乏重要职能部门。而财会核算中心坚持一切按政策办。时间长了，各单位开始慢慢理解，现在需要解释的并不多。

　　一般来说，一个行政单位想买汽车，账上有钱就可以买了，即使不符合规定也先买再说，生米煮成熟饭，事后再整改也没关系。在随州，如果买车不符合相关规定，即使买了，也报不了账。

　　以前，同是公务员，收入却存在差距，有钱的单位通过各种名目给本单位人员发钱。随州实现财会集中核算后，单位有钱也发不了，同级公务员间收入趋向平均。

　　胡川认为，财会核算中心的作用在于从源头治理腐败，治理不合理开支，对基本的财务支出进行监控，随州正由“吃饭财政向公共服务性财政转变”。而政府各单位的日常经费有足够保障，精力都用来提高行政效率，进入良性循环态势。

　　招投标中心：实现社会资源的合理、公平配置

　　“我们不想、不敢、不能搞腐败。”说起自己的工作，随州市招投标监督管理局局长褚玉忠一连用了三个“不”字。

　　按照常理，随州市招投标监督管理局是个很容易产生腐败的地方，因为它管理着全市所有工程招标投标、政府采购、土地交易，以及国有产权交易。仅2007年进入招投标中心的项目就有292个，涉及资金19.2亿元。

　　7年来，随州逐步将分散在交通、建设、水利、财政、土地、国资委等部门的建设工程招投标管理、政府采购、土地挂牌出让、国有资产交易统统整合在一起，成立了招投标监督管理局，并设立了一个统一平台——随州市招投标中心，全部编制18人。每天都有全国各地的企业访问招投标中心的网站。

　　原来这些投标项目分散在各个行业部门，形成了同体监督。各个部门代表政府履行职责，某一行业的主管部门，既是招标人，又是监督人，容易造成腐败不说，质量还得不到保证。褚玉忠打了个比方，“这就好比甲队和乙队比赛，而裁判是甲队的人，你说这还能比赛吗？”

　　招投标中心的设立实现了监督、管理和操作三分离，形成互相制约的机制。“以前各个部门自己招投标，不涉及其他部门利益。现在中心的每个招投标项目，都涉及其他部门利益，其它部门就会盯着。”这也就是褚玉忠所说的“不想、不敢、不能搞腐败”的根本原因所在。

　　相比腐败问题，褚玉忠认为招投标中心的更大作用在于用市场手段合理配置社会资源，保证质量，体现公平。

　　在招投标中心建立前，随州市有10多个小市场，一个单位一年也就是几次招投标。招投标中心实现了资源共享，节约成本，同时更专业，从人员到技术能满足各类项目招投标的需要。

　　通过招投标中心这个平台，打破旧有的地域封锁、行业封锁，随州的大门向全国的企业敞开，市场从封闭转向开放。本地企业和来自全国各地的企业同台竞争，必须靠真本事才能拿到项目。

　　2007年，随州市世纪外滩有一块193亩的建设用地，政府把道路等基础设施建设好，以7700万元起拍，在正式拍卖时又追到8100万元，经过四家企业38次报价，最后以1．18亿元成交。

　　“要是不用这个平台，就是简单的土地出让，市长定个价，有时还可能降一点。而利用招投标中心就多拍了3000多万元，对于随州来说，相当于一个千人以上的现代化工厂一年的利税。”褚玉忠说。

　　2005年，有一条高速公路连接线需要建加油站，当时7家企业都想建。政府通过把经营权拍卖，从30万元起拍，一路竞价到427万元。而在以前，可能就是大家都写申请报告，商务部门批，然后报到政府办，再报到市长，427万元就变成了领导签的“同意”两个字。

　　2005年，随州建市5周年，需要改造5条路，当时预算3300多万元，市长批准2800万元，但通过招投标中心最后中标者的预算仅1980万元，节约了43％的资金。

　　“要照过去，3300多万元也拿不下来，工程做到一半企业肯定会要求追加预算。”褚玉忠说。

　　像抓计划生育一样抓编制管理

　　作为随州市编办主任，夏明元被称为随州大部门制改革的“操盘手”。

　　而他其实只管着4个人，随州市编办3个科室4个编制，司机刘师傅兼做保洁、打字等工作。

　　早在2000年，在研究制定本市行政机构构架方案的过程中，随州市就提出：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位，能不单设的尽可能不单设。最后实际设置55个机构，比其它地级市至少少设10个。

　　在机构设置上，随州“不求纵向对口、横向看齐”。外事、侨务和旅游合并设立外事侨务旅游局，文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为文体局。社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部，总共14个编制。党史办、地方志编纂办公室、档案局、档案馆在其他地市都单设，随州将其合并成一个机构，编制16人，领导职数一正二副。

照片：湖北随州烈山的街头塑像。国新摄（资料图片）

　　国资委是各级政府要求设立的特设机构，随州将国资委与经委、中小企业局并设在一起。龚剑华6年前考公务员进了国资委，她没想到自己是3个科室“共用”的工作人员。去年她到乡镇挂职，仍经常回来加班。

　　随州市实行养老、医疗、工伤保险等“五保合一”，统一归口社会保险事业中心，仅27名公务员；而一般地级市此类机构至少有4个，人员编制80人到120人。

　　“政府、企业、职工、老百姓从中受益。从政府角度讲，控制人员，减轻了财政负担，提高了办事效率。企业跑一个单位就可以办成五件事，申报也只需要提交一份资料。如果单设的话则需要五份资料，每个经办机构都需要材料。比如检查，一个单位去就行了，单设的话，今天医保的去了，明天工商的又去了。”随州社会保险事业中心主任张志平说。

　　据统计，全随州市有近70％科室仅设一人，“自己管自己，什么工作都得干”。

　　随州市还有一个在全国地级市里都少见的现象，“四大家领导”全部没有专职秘书。“当时我算了一下，每个人配一个秘书，30多个秘书，编制也上去了，费用也增加了，我说我坚持不配。其他领导如果确实工作需要，写报告。但到现在没有一个领导写报告，所以我们不配秘书也一直坚持到现在。”随州市市长李红云说。

　　随州市成立8年来共经历三届领导班子，他们始终把编制当作“高压线”。市长和书记跟各部门“摊牌”：“你们提任何要求都可以，包括资金不够需要资金支持或其他任何支持，但是唯有一个，编制和部门设置不可以谈。”

　　“大部门制节约几个钱还是小事，关键是减少了扯皮，办事效率提高了，政令更通畅了。这，恐怕才是大部门制真正的意义所在。”随州市现任市委书记马清明总结道。

　　挂牌子是无奈之举

　　随州市种子站、随州市植物保护站、随州市农药监督管理站、随州市土壤肥料工作站、随州市植物检疫站、随州市农业生态环境管理站……一溜儿七块牌子整整齐齐地挂在随州市农业技术推广中心的门口。

　　一班人马、多块牌子的现象在随州随处可见。目前，随州市直有16个行政机关，却加挂了24块牌子；15个事业单位总共加挂了27块牌子。

　　“挂牌子其实是无奈之举。”随州市编办主任夏明元“揭秘”道。

　　目前，我国政府机构设置从中央到地方，自上而下大多要求“上下对口”。而随州实行大部门制，上下不对口，吃了不少“暗亏”。

　　随州市农村能源推广中心，上级部门要求作为一个副处级机构设置。而随州只是将其作为农业局的一个科级内设机构。2006年，上级部门在安排新农村沼气改造计划时就以“机构未按要求设立”为由将原来拟定下达给随州市万口沼气改造指标削减为5500口，相应减少经费投入450万元。

　　再比如市移民局，上级部门要求单独设立为副处级机构。随州市研究后将移民工作职责赋予民政局，并在民政局加挂了移民局的牌子，但民政局工作人员每次到省参加移民局的会议都会受到批评。

　　随州市农业技术推广中心虽然加挂了6块牌子，但后6块牌子都被上级对口部门认为不是独立机构而得不到认可，导致一些本应争取到的项目和资金争取不到。

　　有省直部门规定，市级相应机构单独设立的，给15万元开办经费。因为没有单设机构，随州与这笔经费无缘。

　　另一省直部门规定，凡机构“独立”的，给一台公务用车和10万元办公自动化经费。为争取支持，随州采取变通措施，为其单独“定编制、定人数、定职数”，编制总数不变，机构设置维持原状，总算勉强过关，获得支持。

　　其他如文明办、双拥办、爱卫办、语委办、旅游监督执法机构等，上级都有规定，不单独设立，进行省级文明城市、双拥模范城市、省级卫生城市、省级优秀旅游城市创建等评比时就要扣分。

　　7年之间，随州机构不减反增，从最初的55个退回到64个，多了9个部门。除了招投标监督管理局、行政服务中心、安全监督局等部门是适应工作需要而增设或单设外，其他几个机构的单设都是迫于无奈。

　　随州市科协原本与市科技局、市知识产权局实行三块牌子、一套班子。2002年，省里多个文件要求科协单独设立，科协不得不退回到单设的状态。市残联、规划局、宗教局、法制办等也因为类似原因而单设。

　　但即使机构单设，随州也牢牢坚持对编制的控制。单设的随州市宗教局只有3个人，没有增加一个编制。局里没有工勤编制，局长只好自己开车，可能是随州第一个自己开车的局长。

　　改革的空间还很大

　　“改革的空间还很大，但会比当初一张‘白纸好画图’困难得多。”展望下一步的改革，编办主任夏明元期望与忧虑并存。

　　他坦承，随州目前的大部门制改革“主要的东西没有动，动的都是边缘的东西”，因为“这样可以减少矛盾”。

　　尽管没有透露细节，夏明元依然有很多进一步改革的想法：农业局下面还有畜牧局等二级局，其实设一个科就可以了；科协为什么不能合并到科技局？统战部、宗教局，合并可以更好地做好统战及宗教工作；残联从民政局单设后，只有5个编制，除了领导，没有办事的；各机构不需要挂那么多的牌子，以后可以不给牌子，只给职能……

　　“上面不动，下面动不了。比如，我们想把财政和税务部门合并在一起是不可能的。”夏明元说。

　　比如，打击假冒伪劣产品，现在是工商、食品药品监督、质量监督部门，谁都管一点，谁都不能彻底管好。很多部门都是省里垂直管理，随州动不了。

　　他认为，涉及监督的部门应该垂直管理，而和地方社会、经济发展密切相关的，可以放权给地方。比如电力应该地方管，而统计工作应该是垂直管理，否则数字怎么可能真实。责任和权力要配套，事权和财权要配套。

　　再比如，党委系统设了一套机构，政府又设一套相应的机构，其实党政部门可以综合考虑，统一设置，避免重复设置。

　　随州市委书记马清明在接受媒体采访时明确表示：“改革没有捷径，更没有退路。”他认为，随州目前的机构设置并非足够精简，该撤并的要继续撤并，要结合实际，进一步减少政府行政审批事项等，条件成熟的就交给市场运作。

　　随着国家大部门制改革方案的出台，随州还将迎来新一轮改革。湖北随州3月10日电