人大代表人身特殊保护的法律规定被恶意利用的问题，似乎有越来越严重的趋势，必须引起高度重视。根本的办法不是要取消这一人身特殊保护制度，而是要完善相关的人大代表的选举制度，建立这一人身特殊保护制度被恶意利用的救济机制

　　据媒体报道，河南省新郑市人大代表张一，涉嫌职务侵占侵吞数千万元财产。面对确凿证据，警方立案侦查并准备对犯罪嫌疑人采取强制措施。但是，几个月过去了，警方都无法行动。原来，张一是新郑市人大代表，对其采取强制措施前，必须经新郑市人大常委会的许可。而警方递交了两次提请报告，新郑人大并未正面许可公安机关强制执行。

　　人大代表资格何以变成“保护伞”

　　我国现行宪法第74条明确规定：“全国人大代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。”另外，很多法律也做了类似的规定。

　　这些重要的宪法和法律规定，都缘于人大代表是一个神圣的身份，他们肩负着代表人民的神圣职责。法律所规定的对于人大代表人身的特殊保护，是基于对人大代表身份与职责的尊重，说到底更是对人民的尊重。这些相关的法律制度是非常重要的，不可废止，但是这些制度和规定绝对不是要赋予人大代表违法犯罪而不受追究的特权，而仅仅是要保障人大代表能够安全地行使职权、充分地行使职权，最终能够代表人民。要说具体某一个代表是否滥用法律的特殊保护，笔者没有调查了解，更无证据材料，不敢妄加评断。但是，的确有人利用人大代表的身份为所欲为，逍遥法外。如果出现这种情形，相关的宪法和法律规定就再不是对于人大代表的应有保护了，简直就是被相关违法犯罪者所恶意利用。特别保护人大代表人身权利的法律被演化为特权的“保护伞”，这是不能也不应被容忍的。何以出现如此状况，稍微加以分析，就不难发现问题主要出在两个方面：

　　一是极少数人大代表的素质存在严重问题。人大代表的素质要求应该是多方面的。从政治能力上讲，应该有参政议政的能力，即有代表人民发表政见、参与政事的能力；从思想道德上讲，应该是社会优秀的道德典范，至少没有重大的道德缺陷；从法律上讲，他们绝对不应该是违法犯罪份子，绝对不应该是假人大代表之名干非法勾当的害群之马。没有这几个方面的基础，任何人都不配当选人大代表，人民也不应选举其成为代表。尤其是第三点，遵纪守法是对人大代表最必须的最起码的要求。但是由于种种原因，制度与机制的缺陷的确为少数违法犯罪者混入人大代表的行列提供了可乘之机，为他们假公权以掩盖恶行提供了便利。这实在是对人大代表选举初衷和法律保护的异化。人大代表中只有极少数人是恶意利用法律的违法犯罪者，但是他们对于人大代表形象的损害、对于法律与法治权威的伤害，都是巨大的。

　　二是我国的代表保护制度尚存疏漏。从制度的层面上讲，我们设定了人大代表人身的特殊保护制度，就应该设定在这个保护制度被恶意利用时，何以补救的措施。在设定制度与机制时，我们必须考虑到，同级人民代表大会的常委会不予理睬或者否决了执法和司法部门的意见时，有关执法与司法机关何以处置。有关执法与司法部门经过反复核实，在确有证据证明犯罪事实存在的情况下，可否通过法律程序，向上级人民代表大会报告；或者可否不采取强制措施而直接适用取保候审，或者直接向司法机关移送起诉，这些都需要从制度上加以完善。面对不完善的制度和机制，执法与司法部门的束手无策是必然的。要切实解决这个问题，唯一的出路只能在制度完善上下工夫。有了完备的制度与机制，即使出现了人大代表因违法犯罪而应当被采取强制措施的情形，特殊保护也不会演化为畸形的特权保护。

　　完善制度与机制设置才是解决根本

　　人民代表大会代表人身特殊保护的法律规定被恶意利用的问题，似乎有越来越严重的趋势，必须引起高度重视。我们不能因噎废食，当然也不能因此就废止对于人大代表人身的特殊保护。这一特殊保护对于确保人大代表当家作主，确保人大代表充分行使职权和具有必要尊严都具有重要的意义。因此，我们只能从完善制度和机制上努力。也就是说，要彻底解决代表素质与制度缺陷的问题，根本的办法不是要取消这一人身特殊保护制度，而是要完善相关的人大代表的选举制度，建立这一人身特殊保护制度被恶意利用的救济机制。稍微加以思考，便可以发现，要彻底解决这一问题，我们可以完善代表选举制度以严把代表入门的法律关，使不良分子难以入选人大代表；我们还可以完善人身特殊保护制度的救济机制，使特殊保护机制完备化与科学化，使相应的违法犯罪者难以逃避法律制裁。具体说来：

　　一是完善人大代表选举制度，充分实现人民民主，确保人大代表当选者的应有素质。我们面对的问题首先便是如何使人大代表的身份不被违法犯罪者所利用，如何使违法犯罪者难以成为人大代表。随便说来，办法也许很多，但是细细想来，根本的办法就只有一个：不断扩大民主，使公民在选举中具有更大更多的选择性和自主性，使人大代表由真正能够代表人民的优秀分子担任。由于人大代表真正是人民所选择的，因而也必须受到人民的监督。在广大人民的选择与监督之下，违法犯罪者无法混进人大代表行列，相关法律被恶意利用的可能性也就大大降低。偶然的问题也不会成为普遍的现象，也相对地容易解决。

　　二是完善人身特殊保护制度，设置救济机制，防止人身特殊保护成为畸形特权。我们要从制度上完善人大代表的人身保护制度，一要将保护人大代表的原则和制度具体化、程序化，使其具有可操作性，以保证这一制度确实有效；二要设置人大常委会不作为或违法保护时的救济措施。要尽最大努力地使这一制度的效用得以正常发挥和良性发挥。在同级人民代表大会的常务委员会不作为的情况下，或者在同级人大常委会无理否决法定机关的报告时，我们也许可以考虑新的制度与机制，即：法定机关有权通过必要程序向上级人大常委会报告，请求上级人大常委会作出许可决定；或者可以直接采取取保候审措施，或者直接起诉或移送起诉直至提交法庭审理，人大常委会则可以派员出席法庭进行现场监督，并对审判结果具有监督权力。

　　法律规定的对人大代表采取强制措施之前要经人大常委会许可，这是必要的。没有这一保护措施，就可能使人大代表自身的人身安全都没有保障，当然就难以仗义执言、依法监督。这既是我国的法律规定，也是世界各国的通例。我们不能因为有人恶意利用这一规定，就将其加以废止或者予以漠视。我们所应做的不是废止这一必要的制度，而是如何使人大代表真正是代表人民的遵纪守法者，使人大代表真正为人民所信任，真正具有代表人民的素质；我们所应做的，是要完善对于人大代表人身特殊保护的制度与机制设置，特别是这些制度被恶意利用后的补救措施，以防止宪法和法律被恶意利用，以维护法治的尊严与权威，也维护人大代表的神圣性和崇高性。

　　(作者系中共中央党校政法教研部副主任、教授、博导)