北京非法“一日游” 10年治理未根除 

九部门多头管理遭遇执法尴尬；正规旅游车、导游等参与其中，隐现非法游背后的正规旅行社身影

　　故宫门口，随处可见散发“一日游”广告的孩子。10年来，北京市出台多项举措，却始终未能禁绝非法“一日游”。本报记者杨万国摄

　　8月24日下午5时，朱天军疲惫地从昌平返回。

　　每天早上7时出发，开始在八达岭十三陵景区沿线转悠，下午5时返回，这种转悠生活他已经持续了3年。

　　朱天军是北京交通执法大队直属队中队长。从2004年8月北京成立“整顿和规范旅游市场秩序领导小组”，对非法一日游开展联合整顿开始，他就专责查处八达岭、十三陵沿线非法“一日游”黑车。

　　这天又一无所获。

　　朱天军在欣慰之余却又忧心，“经过我们的持续打击，黑车越来越少了。但是非法‘一日游''''，越来越多地租用正规车辆。”这让他们无能为力，“正规车辆是我们要保护的”，但大量正规车辆却在实际中，沦为非法“一日游”组织者的牟利工具。

　　不仅仅是正规车辆，在一些非法“一日游”的背后，也悄然出现了持证导游、《旅游行程单》等正规旅行社所具有的合法资源。

　　这些带有正规旅行社表象出现的非法“一日游”，令朱天军等执法人员无所适从。

　　旅游专线10年历史

　　“承包给私人后，这些旅游专线坑骗游客越来越多，终于把自己的牌子搞倒了。”

　　北京市尝试开始对非法“一日游”的治理，始于上世纪90年代中期，公交旅游专线的开通。在北京市旅游局副局长顾晓园的介绍中，这是一种“疏”的方法。

　　她介绍，1995年前后，游1至游18路先后开通。这些旅游公交分别由北京巴士股份、北汽出租汽车集团和北京长途汽车公司经营。

　　公交旅游专线运行10年，成为一代游人的记忆。却在2005年黯然谢幕。

　　业内人士介绍，刚开通公交旅游专线时，大受北京市民和外地游客欢迎，最高峰时载客量达到120万人次。这些旅游公交把八达岭、十三陵和市区内主要景点串通起来，定点定时发车。全市设立了数十个发车站点、来回门票只要50元左右，一时极大地方便了游客出行。

　　“生意很好，就开始自我膨胀”，上述人士介绍，一些社会车辆开始交钱挂靠，也跑起了公交旅游。由于旅游专线来回50元的票价利润空间较小，一些司机把车以每人次60元到80元租给非法“一日游”经营者。

　　后者开始在票价中加入景区门票，食宿费用。票价可以达到一两百元，从而扩大利润空间。

　　“承包给私人后，这些旅游专线也不跑原来的线路了，全部挤到八达岭十三陵的热线上。而且坑骗游客越来越多，终于把自己的牌子搞倒了。”2005年旅游专线载客量下滑至17万人次。这年9月，游1至游18路公交旅游专线被取消。

　　联合执法的尴尬

　　旅游局仅负责查处正规导游和正规旅行社雇用黑车；黑导游由城管查处，黑车则由城管和交通执法大队一起查处。

　　此后，非法“一日游”日益猖獗，媒体报道多起游客被殴打、遭遇强制消费的事例，引起北京市政府高度重视。

　　2004年8月16日，北京成立“整顿和规范旅游市场秩序领导小组”，北京市公安局、交通委、工商局、旅游局、城管局等9部门针对非法“一日游”进行整顿。

　　但多部门执法，从一开始便遇到了尴尬。

　　北京市旅游局执法大队队长助理刘洋介绍，旅游局虽然被确定为牵头部门，但是没有什么执法权。仅负责查处为非法“一日游”提供带队服务的正规导游，查处正规旅行社雇用黑车的行为；黑导游由城管部门负责查处，黑车则由城管和交通执法大队一起查处。

　　非法“一日游”中，黑导游是重要环节，却屡打不绝。

　　刘洋介绍，黑导的查处职责分给了城管。北京市西城区城管大队相关负责人坦承，“没有主动查过黑导，我们没有专业设备，根本无法辨别真假”。

　　这种职能分散和重叠使旅游局不得不组织联合执法。刘洋介绍，每次联合执法，该局需要邀请公安，交警，城管，交通执法大队等部门一起行动。

　　朱天军就是那时加入到联合整顿当中的。他介绍，每天4部门组成浩浩荡荡的近20人，到八达岭高速附近设点驻查。

　　交警负责拦车，城管上车查黑导游，交通执法大队查车辆。如果是使用假导游证，由公安负责带走。如果是黑车，交通执法大队要扣留车辆，旅游局负责联系正规旅游车转移乘客。

　　“但这样查下来，效率很低。”刘洋说，黑车之间互相通风报信，查一辆，其他都绕路跑了。

　　记者从上海市文化行政执法大队获悉，该市“一日游”市场由大队下属稽查六处统一负责。避免了多头管理和职责推诿。

　　难以认定的“非法游”

　　凡不是正规旅行社组织的一日游都叫非法一日游。但如何认定是否正规旅行社，只能通过《旅游行程单》。

　　除了部门联合执法遇到的尴尬，另一个难题是：如何认定“非法一日游”。

　　对于什么是“非法”一日游，北京市旅游局旅游执法大队队长助理刘洋的解释是：凡不是正规旅行社组织的一日游都叫非法一日游。

　　而怎样判断一个一日游旅行团是不是正规旅行社组织的？刘洋的回答是，看他是否持有正规旅行社出具的《旅游行程单》。

　　《行程》是旅行社出具给导游的一份表格,上面注明了导游所带旅游团将要到达的景点、购物场所和就餐地点,并加盖旅行社公章。执法部门将依据《行程》来判定导游所带的旅行团归哪个旅行社。

　　但记者了解到的情况是，已经出现正规旅行社给非法一日游的组织者提供《行程》的现象。

　　朱天军告诉记者，他本人根本无从判断导游所持《行程》的真假，所以，只要非法一日游的组织者没有用黑车实施非法一日游，他的检查队，无法对这样的违法行为实施处罚。

　　北京市旅游局旅行社管理处处长刘莉莉介绍，尽管目前要求旅行社开设新的门市部，必须先到工商局注册，然后再到旅游局登记备案，但是因为没有罚条，即便新设的门市部没有到旅游局登记，旅游局旅行社管理处也无法对其进行处罚，所以无力对挂靠现象实施有效监管。

　　记者在网上的调查证明，挂靠现象在旅游行业非常普遍：北京程锦旅行社是北京市旅游局推荐的正规“一日游”旅行社之一，其有西客站、五道口、翔飞碧海等多个门市部。但在工商局网站上，没有这些门市部的注册信息。

　　正规车上的“非法游”

　　现在非法“一日游”多租用正规旅游车，因为没有旅游执法部门配合，交通执法部门很难处理这种“灰车”。

　　朱天军介绍，2005年开始，他们加大对从事非法“一日游”的黑车打击力度。一旦发现，处以2万-9万元罚款。经过一年打击，现在景区很少见到黑车。但现在非法“一日游”组织者越来越多租用正规旅游车来取代“黑车”———朱天军和同事们把这种车叫做“灰车”。

　　这种情况下，因为没有旅游执法配合，他们很难处理这种“灰车”。

　　8月24日，记者跟随交通执法大队执法。在水关长城出口处，交通执法大队随手拦下两辆牌号“京B”的旅游大巴，发现均是“灰车”。朱天军介绍，牌号“京B”的大巴都是正规的旅游车。

　　当日拦下的一辆牌号“京B04692”的旅游大巴，朱天军检查发现，车是天马旅游公司的正规旅游车。导游王媛对朱天军称，自己是正规导游，但是导游证和行程单没有带在身上，没有检查权的朱天军无奈放行。

　　王媛随后向记者承认是非法“一日游”，她介绍，车是老板从天马旅游公司租用。上车后向每位乘客收取了80元自费景点门票。

　　“一日游”合同败走麦城

　　“一日游”合同让许多正规旅行社陷入尴尬的同时，给价格低廉的非法“一日游”提供了抢客的可乘之机。

　　2005年，游1至游18路旅游专线取消后。北京市旅游局没有放弃“疏”的办法。

　　北京市旅游局副局长顾晓园介绍，2007年4月23日，北京市旅游局和市工商局共同推出《北京市“一日游”合同》示范文本，合同试图规范“一日游”市场，引导更多的旅行社积极加入“一日游”经营。

　　合同于今年“五一”正式推行。但是旅游局没有料到，推出“一日游”合同反助非法“一日游”。

　　“新版一日游合同中规定无购物，无医疗咨询等项目，但这样一来我们就必须提高一日游价格。”一位正规旅行社负责人向记者介绍，推行一日游合同后，他们八达岭长城、定陵一日游报价从原来的180元提高到现在的280元。“涨价让许多游客无法接受，游客数量应声下降。

　　有时一天只有几个人。“”一日游“合同让许多正规旅行社陷入尴尬的同时，给价格低廉的非法”一日游“提供了抢客的可乘之机。

　　北京市旅游局旅行社管理处处长刘莉莉介绍：游客参加正规的北京“一日游”，三个景点的费用大约在280元左右，而非法“一日游”虽然表面上只要50元到80元，但经过层层加价，最后算下来一般都要达到三四百元。由于参加北京“一日游”的大多数是外地游客，在不明就里的情况下，许多人还是会把价格当作首选，非法“一日游”趁机大肆抢占市场，明码标价的旅行社只能看着客流不断下降。

　　顾晓园介绍，“一日游”合同只能作为示范性文本，不能强求旅行社必须使用，许多小旅行社因此放弃使用“一日游”合同。合同规定下，“一日游”利润更薄，一些大型旅行社干脆退出“一日游”市场。

　　“一日游”合同败走麦城让顾晓园无奈，她介绍，推行“一日游”合同另一目的是有利于执法检查，打击非法“一日游”。“如果所有正规旅行社都签订合同，检查时只要没有签合同的都可认定为非法‘一日游’。”她介绍，目前关于该条例修订办法已经上报国务院法制办，“可能要求旅行社必须与游客签订一日游合同”。

　　“勉强”的执法条例

　　为避免繁琐的听证程序，执法部门一般仅处最高1000元的罚款。“获利大，处罚力度小，对黑导没有什么震慑力”。

　　8月24日，朱天军对京B04692所属的天马旅游公司处以3000元罚款，对司机处以1000元罚款，依据是《北京市旅游管理条例》规定，“有资质车辆为未取得旅游经营许可证的经营者提供散客客运服务”。

　　“我们缺少执法条例，这也是勉强靠的”，朱天军说。如果当场有旅游执法部门在场，导游王媛将被罚款1000元。

　　北京旅游局执法大队队长助理刘洋介绍，按目前的《导游人员管理条例》，对于无证导游，处1000———3万元罚款。但按照《行政处罚法》，罚款超过1000元，不能现场处罚，要走程序。

　　为避免繁琐的听证程序，执法部门一般仅处最高1000元的罚款。“获利大，处罚力度小，对黑导没有什么震慑力”。

顾晓园介绍，目前，北京《散客旅游管理办法》正在制定中，统一的“一日游”管理办法出台后，将从根本上整顿北京旅游市场秩序。