多地展开积极探索,改革“市管县”或成突破口

　　编者按

　　在国务院机构“大部制”改革完成阶段性任务后,新一轮地方政府机构改革正式启动。中共十七届二中全会明确提出,到2020年建立起比较完善的中国特色行政管理体制。

　　8月25日,中央机构编制委员会召开地方政府机构改革工作电视电话会议,国务委员兼国务院秘书长、中央编委委员马凯指出,按照中央部署,国务院机构改革已完成阶段性任务,适时跟进地方政府机构改革十分必要和迫切。

　　近年特别是今年以来,一些地方政府已经启动机构改革的试点,出现了“海南模式”、“随州模式”等一些积极的探索和经验。这轮地方政府机构改革面临什么难题?怎么改?社会各界充满期待。

　　湖北随州市曾都区技术推广中心外,加挂了种子站、植保站等6块牌子。为了与上级部门对口,又不新增人员、编制,随州市在现有机构上加挂牌子。“官少牌子多”如今成为随州一景。新华社发

　　-改革需迈三道坎

　　国家行政学院汪玉凯教授表示,许多问题在中央政府机构改革过程中可能不会出现,但是具体到地方政府机构改革后,就会变得非常突出,而且显得极为紧迫。

　　1调整垂直管理体制建议:理顺中央与地方权责关系

　　当前,为了便于指导和管理,中央在很多行业和领域实行了垂直管理,如海关、质检、税务、工商等部门。然而很多条条管理的单位分散在全国各个地方,其活动范围在地方行政区域内。这样搞得不好,地方政府可以掌控的资源越来越少,在某种程度上不利于地方政府进行管理。可以说中央垂直管理部门与地方政府的关系处理得好,就能发挥各方面的积极性；处理得不好,二者俱伤。

　　因此,如何探索解决中央的条线管理和地方以块管理的矛盾,显得十分紧迫。“调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系。”《关于深化行政管理体制改革的意见》中的这一表述,使大家对垂直管理体制改革充满了期待。

　　2财权与事权分配不均建议:平衡中央和地方财权事权

　　中央党校研究室副主任周天勇认为,事实上,启动新一轮财税改革的呼声由来已久,但因其涉及中央地方财权、事权分配,预算民主化和人大监督以及公共财政的完善等诸多方面,使得中央对财税体制改革慎之又慎。

　　1994年,我国实行分税制改革后,从中央与地方财税关系存在的问题看,财政总收入中,中央的集中能力越来越强,中央财政宽余、地方财政紧张。为增加本地区财政收入,很多地方政府盲目招商引资、大搞“土地财政”。而基本公共服务均等化的问题,需要地方政府有一定的财力来支撑,因此财税改革迫在眉睫。

　　汪玉凯认为改革的重点,一方面在于改革预算制度,建立阳光预算；另一方面在于平衡中央和地方的财权、事权,同时使转移支付更加科学、透明、规范。

　　3改革“市管县”问题建议:推行行政“省管县”模式

　　当前,从地方行政层级看,最尖锐的矛盾体现在地级市与县(市)之间,经济上争资源、争土地、争项目的竞争关系与行政上的上下级隶属关系屡屡发生冲突,行政成本高、效能低。汪玉凯认为,现行“市管县”模式增加了行政管理层次,管理效率低下。

　　汪玉凯认为,“省管县”有海南模式和浙江模式两个改革的方向。以浙江为代表的改革主要是扩大县级政府经济管理的权限,同时浙江模式很重要的经验就是财政体制上的“省管县”,而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的“省管县”。而海南从1988年建省开始就没有实行“市管县”,海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理,是独立的经济单元,不存在地级市对县的行政管理问题。

　　汪玉凯认为,浙江模式仍是目前多数地区推行“省管县”改革可供参考的路径,而海南模式虽然是与其省域面积小、县级区域少的省情密切相关,但这是一种趋势,即从财政的“省管县”到行政的“省管县”,“否则地级市光财政不管,行政管,很多矛盾还是很难调和。”

　　-改革前瞻

　　“大厅局”有望逐步亮相以“大部制”思路推动改革,但省、市、县不会搞“一刀切”

　　在这轮地方机构改革中,指导国务院机构改革的“大部制”思路,将进一步延伸到各省市,一批“大厅局”有望逐步亮相。工业和信息化、人力资源和社会保障、交通运输等领域,将率先起步。

　　关于地方政府机构改革的指导思想、基本原则和总体目标,国家行政学院汪玉凯教授认为,“地方政府机构改革会以‘大部制’思维来推进,在整体上将与中央政府机构改革保持一致。”

　　汪玉凯表示,但这并不意味着地方会照抄照搬中央政府机构的改革。因为中国各个地方的情况比较复杂,基于此,省一级政府机构的设置将会与中央政府保持一致性,比如设立交通运输厅、住房和城乡建设厅、人力资源和社会保障厅等。但是越到下一级政府,尤其是县级政府,其机构设置的差异性可能越大,越会体现自己的特殊性,从而不一定在机构设置上与中央对口。“要考虑地方的特点,要结合自己的实际,用共性指导个性,这轮机构改革,对地方政府而言,有着很大创新空间。地方政府如何根据自己的实际来操作,将决定改革成效的大小。”汪玉凯说。此外,中央下发的《关于地方政府机构改革的意见》,还允许各省市可以因地而异,充分考虑政府职能特点设置机构,不会搞一刀切。

　　-地方试水

　　海南试点“大部制”效果良好

　　据了解,中央在海南省试点进行了一系列地方机构改革探索,并取得良好效果。海南省先于工业和信息化部,在本省挂牌设立了工业经济和信息产业局,统筹管理重工业、轻工业和信息产业。这是目前各省市中唯一的一个。该省还整合设立了人事劳动保障厅,这与人事部、劳动和社会保障部合并成立人力资源部和社会保障部的思路一致。

　　值得关注的是,海南省还设立了文化广电出版体育厅,而其他省份通常是设有文化、广播电影电视、新闻出版、体育四个部门。这个名副其实的“大厅”,加强了四个相近领域的协调管理,而且大大精简了官员数量,提高了行政效能。

　　这正如中央党校研究室副主任教授周天勇所言,政府部门应逐步向大部制、宽职能、少机构的方向发展,减少行政层次,解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。

　　官少牌子多成随州一景

　　湖北省随州市是全国较早试行大部门体制的地级市。

　　“随州推行‘大部门制’,其实是‘无心插柳’。”随州市市长李红云代表说,随州本是一个副厅级的“省直管市”,2000年8月升格为地级市。当时湖北省主要领导提出要求:升格,但不许增加编制。“为了达到这一要求,随州只能把几个部门整合在一起。”比如,文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并,统称“文体局”。

　　精简机构的一个办法,是与下级政府实行“错位设置”。直接服务群众的部门,在区、县一级的人员编制远多于市里。比如随州市下属的曾都区设了移民局,市里则只在民政局内设一个移民科。

　　一些职能相近的机构被合并,有的只挂牌不单设。由于湖北省一级的政府还是传统体制,为了应对各项职能,随州在一些机构门外挂了好几块牌子。整合后,随州市政府组成部门和直属事业机构共25个,比一般地市州少10个以上。如今,“官少牌子多”已成随州一景。(本栏据《半月谈》)